能回本才融资，有运营才建设

汪传虎

 

 

全域整治不是借钱工程，更不是政府变相举债。

 

这句话说了好几年，但真正理解的人不多。很多人以为问题出在“全域”两个字上——摊子铺得太大、范围铺得太广。其实不是。出问题的是过去那套“一锅炖、一家贷、靠预测还”的老办法。

 

不只是全域整治。PPP新规、EOD，逻辑完全一样。工具不同，场景不同，但底层是同一件事：堵偏门、开正门。堵隐性债务、堵政府兜底、堵假市场化；开项目信用、开运营现金流、开合规市场化。

 

说穿了，就是一句话：把老干法关进笼子。

 

而新干法的核心，浓缩成两句就是：能回本才融资，有运营才建设。

 

一、老干法为什么走不通了

 

先看几组数据。

 

2025年8月，财政部公开通报了6起隐性债务问责典型案例，涉及辽宁、福建、山东、湖北、重庆、四川六个省市，涉及新增隐性债务超1400亿元，多位地方官员被问责。其中，厦门市通过国有企业垫资实施土地一级开发等项目，新增隐性债务683.96亿元；成都市通过国企垫资实施城市有机更新等项目，新增隐性债务614.08亿元。

 

再看PPP领域。一些地方政府过度强调财政资源的杠杆率，忽视项目的经济可行性和可持续性，导致曾经雄心勃勃的PPP项目要么被迫停工，要么降低支出承诺，难以正常运转。

 

EOD也不例外。2025年2月，生态环境部将EOD项目储备入库工作由“申报制”调整为“备案制”，生态环境部不再开展入库技术指导。这意味着EOD结束了7年的“育儿期”，从试点培育指导转向各地自主推动。

 

这些动作指向同一个方向：不再替地方兜底，不再为“编平衡”背书。

 

老干法的毛病，概括起来就是三句话：一锅炖、一家贷、靠预测还。 项目混在一起，主体绑在一起，还款寄托在土地指标收益和未来预期上，最后责任说不清、现金流接不上、风险全沉淀。

 

二、新干法不是新名词，是新的约束条件

 

新干法说起来就几句话：账分开、责分清、财政钱先到位、能回本才贷款、先找运营再建设、一块一块干、不行就停。

 

这七条，每一条都是对老干法的纠偏。

 

账分开——政府、企业、村集体、金融机构各记各的账，不搞混同。

 

责分清——谁实施、谁运营、谁还款、谁监管，各归其位。

 

财政钱先到位——该财政承担的，先列预算、先到位，不转嫁成债务。

 

能回本才贷款——现金流覆盖本息，不靠单边上涨预期。

 

先找运营再建设——没有运营方案、没有产业逻辑，不急着开工。

 

一块一块干——分片、分期、滚动实施，不贪大求全。

 

不行就停——动态评估，触发风险就止损，不硬撑。

 

这七条不是口号，而是正在被各地实践验证的硬约束。

 

广东韶关曲江区大塘镇的做法很有代表性。他们采用“投资人+EPC+O”模式，融资、施工、运维一体化推进。整治方案批复后，迅速获批农发行广东省分行首笔8.72亿元贷款，后来又追加3亿元。更关键的是，他们在整治方案规划之初就与农发行深度对接，实现方案获批与贷款落地高效衔接。大塘镇相关负责人说得很直白：“传统整治项目只重建设、忽视运营，后期管护极易缺位，‘投资人+EPC+O’模式一次性解决资金、进度、长效管护三重痛点。”

 

重庆北碚放牛坪村的做法同样值得关注。社会资本与村集体合资成立项目公司，打造悬崖民宿集群、森林音乐会等生态IP，年均举办各类团体活动超百场。修复投入通过市场运营获得稳定回报，村集体经济年收入达339万元，农户人均收入增至2.8万元。

 

这就是新逻辑：不是靠预测还款，而是靠运营赚钱。

 

三、PPP新规、EOD，底层逻辑完全一致

 

很多人把PPP新规、EOD、全域整治当成三件不同的事，分别研究、分别应对。这是认知上的重大误区。

 

它们本质上是同一套逻辑在不同场景下的展开。

 

PPP新规的核心变化，是将PPP模式从之前的特许经营、购买服务、股权合作等多种方式，缩窄至基于使用者付费的特许经营模式，严禁地方政府变相举债。特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可。

 

EOD的核心变化，是从政府主导入库审核转向各地自主推动，从“申报制”变为“备案制”，倒逼地方提升项目谋划质量和市场化运作能力。生态环境部明确要求，项目谋划中要强化金融对接，引导金融机构提前介入，提高项目融资可行性。

 

全域整治的核心变化，是从试点转向全面铺开，但强调稳妥有序推进，坚决杜绝“刮风”搞运动，严格落实群众全过程参与机制，加强风险源头防控。

 

三者共同的底线是一致的：

 

· 不新增隐性债务；

· 项目信用替代政府信用，谁借谁还、谁运谁负责；

· 现金流覆盖本息，不靠预测还款、不靠土地涨价兜底；

· 运营导向，先找运营再建设；

· 按效付费，不保底、不兜底、不固定回报；

· 风险隔离，账分开、责分清；

· 全生命周期管理，一块一块干，不行就停。

 

工具不能混用。PPP新规侧重特许经营、使用者付费；EOD侧重生态治理与产业开发融合、内部反哺；全域整治侧重空间统筹、指标收益、产业导入、滚动实施。但共同点是——都不能靠政府信用背书，不能虚构现金流，不能把“自平衡”变成“编平衡”。

 

四、关键在地方认知，瓶颈在专业能力

 

政策方向已经非常清晰，为什么落地还是困难？

 

清华大学投融资政策研究中心在政策问答中直言：此前许多从业人员未准确分辨PPP、特许经营、BOT等概念界限，甚至将这些概念互相交叉、并列，由此造成了不少认知上和实践中的混乱。王守清教授在PPP新机制系列政策研讨会上也指出，PPP新机制下，地方政府、投资者和金融机构不少都蒙圈不会干活了，根本原因在于新机制下的项目投融资方案策划及决策逻辑与之前不同了。

 

说白了，认知不转，新规就是穿新鞋走老路；专业不够，EOD也会变成“编平衡”，全域整治也会变成“借钱工程”。

 

地方认知的偏差，集中体现在四个方面：

 

把新规当融资工具。 以为换个合规的外壳就能继续借钱，PPP新规套上特许经营的名，EOD包装成工程包，全域整治换个名字叫“综合开发”。实质没变，还是政府信用兜底。

 

把特许经营当政府背书。 以为签了特许经营协议，政府就有隐性还款义务，出了问题政府会兜底。

 

把EOD当工程包。 以为生态治理加产业开发就是EOD，不研究产业运营能力，不测算市场回报，最后“治理做了、产业没起来、贷款还不上”。

 

把全域整治当借钱工程。 以为整治就能产生指标收益，指标收益就能覆盖贷款，不做现金流测算，不设计运营方案。

 

这些偏差的根源，不是不懂政策，而是缺乏算细账的能力和说“不行”的勇气。

 

五、新发展理念，需要新投资逻辑和新工具来配套

 

归根结底，新发展理念必须配套新投资逻辑和新工具；否则理念在空中，投资还在老路。

 

新发展理念是魂，新投资逻辑是骨，新工具是器。魂正、骨硬、器利，才能真干、能干、不出险。

 

新投资逻辑，核心就五条：

 

一是项目信用替代政府信用——谁借谁还，不靠政府兜底。

 

二是运营现金流替代土地预期——能回本才贷款，不靠预测还款。

 

三是全生命周期替代建设单点——先找运营再建设，投建营一体。

 

四是多元主体替代一家平台——账分开、责分清、风险隔离。

 

五是绩效付费替代固定回报——按效付费，不保底、不兜底。

 

新工具则要匹配场景：有使用者付费的经营性项目，用PPP新规、特许经营；生态治理加产业开发，用EOD；空间统筹加指标收益加产业导入，用全域整治；有稳定现金流的存量资产，用REITs、ABS；绿色低碳项目，用绿色债、碳金融、转型金融；政府该投的公益性项目，用专项债、一般债、财政预算，但必须合规，不新增隐性债务。

 

工具中性，成败在人。

 

防风险不是不干事，是不能糊里糊涂干。

 

新规不是绳子，是筛子；不是不让干事，是让会干的人干。地方真懂真干，新规就是保护；不懂装懂，新规就是照妖镜。

 

最后再说一句话：

 

全域整治、PPP新规、EOD，纠正和约束的是旧干法，保护的是真整治、真运营、真发展。

 

把老干法关进笼子，不是把全域整治管死，是给它立规矩、划边界、换引擎——从“借钱—建设—预测还款”，转向“规划—整治—运营—产业—现金流—还款”。

 

能回本才融资，有运营才建设。 这不是不干事，恰恰是为了能干成事。

 

（作者系泛华集团副总裁）