中华建设网讯   （记者 阎秋）  3月16日，自然资源部与国家林草局联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，在土地管理制度演进史上刻下一道深刻的印记。《通知》明确规定，“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”。这宣告了中国房地产土地供应的逻辑根本性转换——从“增量扩张”走向“存量激活”。

据了解，近年来，我国自然资源要素保障取得较好的成绩。制度体系不断完善，建立了以“多规合一”为基础的国土空间规划体系，实现“一张图”管理；推进“多审合一、多证合一”改革，审批效率显著提升。重大项目保障有力，对雄安新区、海南自贸港等重点区域实行“计划指标单列、审批流程优化”；交通、能源、水利等基础设施项目用地用矿需求得到优先保障。资源利用效率提升，推进“亩均效益”评价改革，盘活低效用地、闲置矿山；2024年全国建设用地地均GDP产出较2020年提升20%以上；增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策工具运用成熟。

但是，也存在的问题与挑战。如，存量与增量的矛盾突出，城镇开发边界约束趋紧，部分地方新增建设用地指标紧张；存量土地盘活利用成本高、周期长，“盘而不活”现象存在；新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发的规定，对地方财政依赖土地出让收入的模式形成挑战。审批协同机制有待深化，自然资源与林草、海洋等部门间数据共享、业务协同仍不够顺畅；用地用林用草“一张图”联网覆盖范围需要扩大；部分地方联合会审、联合踏勘机制尚未落地。耕地保护与发展的平衡压力，优质耕地保护与重大项目选址冲突时有发生，永久基本农田补划难度大，补充耕地质量参差不齐，生态保护红线内项目准入和临时用地管理仍需细化。临时用地管理存在漏洞，此前政策不明确导致接续使用缺乏依据，造成资源浪费和违法风险；复垦责任落实不到位，临时用地“临时变永久”问题突出。区域发展不均衡，东部沿海地区用地紧张与中西部地区土地闲置并存；增减挂钩节余指标跨省交易机制不完善，制约资源优化配置。政策落地“最后一公里”问题，部分地方对政策理解不到位，执行标准不一；基层自然资源部门技术力量薄弱，难以支撑复杂的审查报批要求。

当前我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。面对“十五五”规划启动和扩大有效投资需要，必须强化自然资源要素对重大项目、民生工程的支撑保障能力，同时严守资源安全底线。

为全力保障“十五五”规划重点建设项目高效落地，打通自然资源要素保障全流程堵点，进一步优化审批环节、提升资源配置效率，自然资源部、国家林业和草原局联合发出《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，针对用地、用林、用海、矿业权等核心自然资源要素保障政策作出系统性优化调整。

《通知》紧扣重大项目建设实际需求，以国土空间规划“一张图”为核心管控依托，推出审批简化、权限下放、流程联动、灵活保障等一系列务实举措，覆盖规划管理、用地预审、征地报批、耕地占补平衡、临时用地、矿业用地、陆海统筹等全链条环节，既严守资源保护底线，又全力为项目落地提速增效。

《通知》从“加强规划计划统筹保障、加强用地用林用草用海协同保障、提高用地审查报批速度、优化临时用地使用”四个方面，提出了13项做好自然资源要素保障的措施。

在加强规划计划统筹保障方面，提出建立国土空间规划动态调整机制，市县总体规划批准后，因落实国家战略确需新增重点项目的，经原审批机关同意可补充纳入总体规划，同步更新“一张图”。这里一个重大突破就是，已经部备案的“未批已填”类区域重大项目落地，不计入城镇开发边界扩展倍数核算。

在加强用地用林用草用海协同保障方面，创新联合会审机制。明确，用地预审与选址意见书核发时，同级林草主管部门提前参与作为会审部门，提出用林用草用湿意见。实行联合踏勘制度。将土地勘测定界、用林和用草现场查验合并为一次联合踏勘，同步出具技术报告、调查确认书、查验表，统一认定现状数据，成果互通互用。实行用海审批优化。

在提高用地审查报批速度方面，创新审查报批管理。其重大利好就是，报部用地预审和先行用地项目，由省级自然资源主管部门完成审查后直接报部，部直接发文走复函批复程序，不再层层会审。依托“一张图”审查后，大幅精简申报材料，不再提供纸质规划图件、违法用地处置佐证材料、永久基本农田补划方案等。明确“三改”和安置用地报批路径，与国家重大建设项目直接相关的改路改沟改渠和安置用地可以单独报批。水利水电工程用地报批优化，枢纽工程建设区和水库淹没区用地可根据建设工期分别报批。移民迁建和专项设施复建用地可随主体工程一并报批，也可单独报批。

在优化临时用地使用方面，规定，临时用地接续使用，位置相近、用途相同的能源、交通、水利等基础设施建设项目，确需接续使用同一宗或部分临时用地的，在复垦期满前，经行业主管部门认定和省级自然资源主管部门批准可接续使用，不纳入违法图斑整改对象。新项目应与原项目衔接，到期严格落实复垦责任。这是重大创新。

据了解，我国房地产市场的土地供给分为两大类别，一类是新增建设用地，即依法批准将农用地（含耕地）和未利用地（包括盐碱地、沼泽地、高寒荒漠等），转为建设用途的土地；另一类是存量建设用地，涵盖城中村、老旧厂区、老旧小区改造后形成的建设用地。

当前我国房地产市场的核心痛点，并非总量供给不足，而是严重的结构性供需错配。从行业数据来看，截至2026年2月末，我国三、四线城市商品住宅广义去化周期普遍超过24个月，部分城市甚至超过36个月，新增建设用地投放持续形成新的库存积压；而杭州、上海、合肥等核心城市商品住宅去化周期相对较短，尤其是核心区域住房供需矛盾突出，却面临新增建设用地指标触顶的困境。

《通知》明确，“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”。

这一规定并非对经营性房地产用地的“一刀切”禁止，其精准管控的是新增建设用地的用途分配，核心是扭转过去地方政府将优质新增建设用地优先向房地产倾斜的惯性。

政策清晰划定了两条法定红线：一方面，新增建设用地核心流向重大基础设施、先进制造业、科创产业、保障性住房及教育医疗养老等民生领域，从源头切断经营性房地产对新增建设用地的路径依赖；另一方面，经营性房地产开发的用地需求，可通过存量建设用地的盘活、出让来满足，同步通过“以存定增”机制倒逼地方政府加快存量用地入市。

《通知》明确，“年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”，将新增建设用地的供给权限与存量土地盘活成效进行强绑定，形成“多盘活才能多新增、不盘活就无新增”的倒逼机制。这一规则颠覆了地方政府过去“向上要指标、占耕地扩城市”的路径依赖，推动地方政府从“向外要空间”转向“向内挖潜力”，核心目标是守住耕地保护红线、实现土地节约集约利用。

《通知》不是孤立的土地管理政策调整，而是针对我国房地产行业长期积累的核心矛盾、适配行业发展阶段转型的顶层制度设计，其底层逻辑围绕“控增量、去库存、优供给”展开。将对房地产行业的城市格局、企业模式、市场供给、竞争逻辑等产生全方位、深层次影响，且这种影响呈现显著的差异化特征。

《通知》的出台，绝非对房地产行业的全面限制，而是通过对新增建设用地的全链条刚性管控，完成了我国土地供给规则从“增量扩张”到“存量提质”的系统性重构，是适配房地产行业转型、服务经济高质量发展的重要制度安排。对于房地产行业而言，新政彻底终结了依赖新增建设用地的高周转、高杠杆时代，全面开启了以存量建设用地利用为核心的“能力为王”新发展阶段。

《通知》是一份引领城市发展模式转型的纲领性文件。明确宣告，以新增建设用地为核心驱动力的城市扩张模式已正式终结；城市有机更新已从可选择的发展路径，转变为地方政府推动城市高质量发展的刚性任务；在存量发展主导的未来五年，能否精准把握存量资源盘活逻辑，直接决定各类市场主体与地方政府的发展竞争力。