中华建设网讯   （记者 韩冬）  1月20日，自然资源部、住房城乡建设部发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，在已有支持城市更新的规划和土地政策指引基础上，制定进一步支持城市更新行动的措施，这标志着我国城市更新从“试点破冰”正式迈入“全面常态化”新阶段。

我国城镇化率2024年末已达67%，城市扩张进入“存量为主”阶段，增量扩张带来的粗放模式难以为继，必须转向以提质改造为核心的内涵式发展。

近年来，我国城市更新行动取得了可喜的成绩。截至2024年底，全国累计改造城镇老旧小区超39万个，惠及居民超7000万户；推进城中村整治、危房改造，完善社区公园、口袋公园等公共空间，提升居住品质。43 个低效用地再开发试点城市形成可复制经验，通过老旧厂房改造、低效楼宇盘活等，促进存量用地集约利用，推动产业转型升级。落实“老城不能再拆”要求，划定文化遗产保护范围，北京西城、成都玉林等历史街区保护性修缮成效显著，避免拆真建假，彰显城市特色风貌。形成涵盖规划引领、土地保障、投融资支持、税费优惠的政策体系，如基础设施公募REITs试点、专项债支持等，多元化投融资机制初步建立。297个地级以上城市和150多个县级市开展城市体检，摸清“家底”，为精准更新提供依据，公众参与度不断提高，共建共治共享格局逐步形成。

但还存在一些短板。部分详细规划难以匹配城市更新动态需求，修改程序繁琐，土地混合开发与空间复合利用的正面清单和管控要求不明确，制约项目推进。存量土地与房产临时利用政策不健全，过渡期灵活性不够，资源资产组合供应与整体运营模式不成熟，社会资本参与积极性受限。无合法用地手续建设用地底数不清、处置标准不一，产权登记历史遗留问题突出，影响项目合规性与资产流转。社区公共服务设施与公共空间微更新项目审批流程长，缺乏豁免机制，导致民生项目落地慢、成本高。城市更新项目投资大、周期长，融资渠道单一，专业规划、运营人才短缺，影响项目可持续性。无障碍设施建设、维护滞后，如盲道被占用、老旧小区未加装电梯等，未能充分体现“以人为本”理念。

为落实《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》要求，结合各地城市更新实践需求，在已有支持城市更新的规划和土地政策指引基础上，自然资源部、住房城乡建设部制定了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》。

《通知》从“增强详细规划适应性、优化过渡期支持政策、推进存量土地和空间的临时利用、鼓励资源资产组合供应整体运营、创新不动产登记服务、妥善处置历史遗留问题”六个方面，提出十一项措施。

在增强详细规划适应性方面，《通知》要求，依据国土空间总体规划和城市更新专项规划确定的城市更新目标和工作重点，结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化。可结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，经详细规划审批机关批准。在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏历史风貌和景观环境、落实用地需求的前提下，可对改善社区公共服务（市政）设施（包括小区车辆停放场地及充电设施等）、提升社区公共空间服务功能（包括加装电梯、无障碍设施、小区绿化场地、健身步道等）等微更新项目，制定规划许可豁免清单。

在优化过渡期支持政策方面，《通知》明确，利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。

在推进存量土地和空间的临时利用方面，《通知》明确，可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，制定空闲建设用地（不含临时用地）的临时利用规则，明确期限及到期恢复措施，纳入“一张图”实施监管。可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建（构）筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。

在鼓励资源资产组合供应整体运营方面，《通知》强调，积极开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查和活化利用，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制。

在创新不动产登记服务方面，《通知》规定，可按照产权调整协议约定等，预编不动产单元，为原所有权、抵押权等权利主体办理预告登记，保障不动产权利在更新实施中的延续性。对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务。涉及通过转让、置换等方式归集产权的，可灵活采用不同登记类型提供服务。对土地带建筑一并收储供应的，可根据有偿使用合同或划拨决定书中明确的建筑物权属、界址、面积、用途等信息，在确保安全底线基础上，探索简化申请材料提供登记服务。

在妥善处置历史遗留问题方面，《通知》要求，对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果，区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，并纳入“一张图”实施监督。

《通知》出台的意义在于，以国土空间规划“一张图”为基础，优化详细规划与土地利用，促进城市功能完善、空间布局优化、环境品质提升，助力打造宜居、韧性、智慧城市。通过灵活过渡期、资源资产组合供应等措施，盘活存量土地与房产资源，提高利用效率，为新产业、新业态提供空间保障，拉动投资消费、扩大内需。规划许可豁免清单、微更新支持等举措，加快社区公共服务设施与公共空间优化，如加装电梯、建设充电设施等，增强居民获得感与幸福感。明确无合法用地手续建设用地的分类认定与处置标准，厘清底数、封闭运行，为城市更新扫清制度障碍，降低项目推进成本。构建规划评估优化、土地混合开发、不动产登记创新等体系，推动城市更新规范化、可持续化，形成政府引导、市场运作、社会参与的良性模式。

《通知》的核心就是让“存量资产”在规划土地端获得“新建项目”同等待遇，标志着我国城市更新从“试点破冰”正式迈入“全面常态化”新阶段。