城市更新推进会定调“四大功夫”，三方主体战略选择明晰

汪传虎

 

 

城市更新不再是简单的旧城改造，而是一场关于城市未来命运的深刻革命。

 

11月21日，住房城乡建设部在安徽芜湖召开全国城市更新工作推进会，为下一阶段城市更新工作指明方向。

 

住房城乡建设部部长倪虹在会上指出，城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动，要着力在规划、资金、运营、治理四方面下功夫。

 

此次会议进一步明确了城市更新的战略定位，从“推动城市高质量发展的必由之路”到“实现人民群众对美好生活向往的内在要求”，从“加快城市动能转换的必然选择”到“提升城市安全韧性的关键途径”。

 

1、会议核心：城市更新战略定位与“四个下功夫”

 

倪虹在讲话中强调，要深入学习贯彻中央城市工作会议精神，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来。

 

城市更新不再是零敲碎打的修补，而是推动城市从外延扩张向内涵提升转变的系统工程。

 

会议明确了城市更新的战略定位，提出了“四个深刻认识”——深刻认识城市更新是推动城市高质量发展的必由之路。

 

深刻认识城市更新是实现人民群众对美好生活向往的内在要求；深刻认识城市更新是加快城市动能转换的必然选择；深刻认识城市更新是提升城市安全韧性的关键途径。

 

倪虹指出，要着力在规划、资金、运营、治理四方面下功夫。

 

规划方面，要编制好城市更新专项规划，建立城市体检与城市更新一体化推进机制，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”规划实施体系。

 

资金方面，要建立可持续的城市建设运营投融资体系，统筹用好各类资金，发挥政府资金撬动作用，鼓励金融机构开发金融产品，提供长周期、低利率的信贷支持。

 

运营方面，要建立可持续的运营模式，统筹有效市场与有为政府，加强资源整合，通过功能转换、业态升级、品质提升等方式激活存量价值。

 

治理方面，要抓好系统治理和基层治理，发挥好“一委一办一平台”作用，推动“城市管理进社区”“物业服务进家庭”，推进城市治理现代化。

 

2、地方政府：从“开发商”到“服务商”的角色蜕变

 

面对新的城市更新要求，地方政府首先需要转变角色，从主导建设的“开发商”转变为统筹规划、搭建平台、优化环境的“服务商”和“监管者”。

 

系统化推进成为关键。各地应成立由党政主要领导负责的高位协调机制，打破部门壁垒。

 

如芜湖设立由市委书记、市长领衔的人民城市建设委员会，常态化推进城市更新工作。

 

四川构建“省级统筹—市级主责—区县主抓”工作组织机制，这些都是有益的探索。

 

同时，建立“城市体检—更新行动—考核督查”的全链条闭环管理机制，确保更新行动精准响应城市问题。

 

可持续融资是城市更新的难点。地方政府需要改变过度依赖土地财政的模式，积极运用地方政府专项债，并设立城市更新基金吸引社会资本。

 

目前，全国已有28个城市设立城市更新基金，总资金规模达4550亿元。

 

安徽、广东、辽宁、吉林等地创新运用财政资金引导机制，通过中央预算内投资、财政专项资金、财政贴息等多层次财政手段，实现“四两拨千斤”的杠杆效应。

 

精细化治理同样重要。推动“城市管理进社区、物业服务进家庭”，将治理触角延伸到基层。

 

在项目设计中，可借鉴广东的“居民出一点、企业投一点、产权单位筹一点、政府支持一点”等多元筹资机制，鼓励公众参与。

 

政策创新也是不可或缺的一环。在用地政策上大胆突破，支持土地混合开发、建筑功能转换，并优化地价计收规则以降低更新成本。

 

北京分类明确7类项目的地价缴纳标准和免缴情形，降低存量土地更新成本。

 

学习山东经验，在规划上允许对老城区项目“以不低于现状”为原则灵活确定日照、密度等标准。

 

3、央国企：从“开发商”到“城市有机更新综合服务商”

 

央国企在城市更新中扮演着特殊角色，需要从过去追求高周转的“开发商”，转型为与城市长期共生共荣的“城市有机更新综合服务商”。

 

国务院国资委近期会议强调，中央企业要主动融入城市发展创新生态，优化布局结构，通过产业升级、科技创新、业态创新等方式，积极引领城市新质生产力发展。

 

盘活存量资产是央国企的重要使命。首开集团的实践表明，可以通过“市域一体化、区企一体化、街区一体化、项目一体化”等方式，跨区域、跨项目统筹资源，实现存量资产的升级转型。

 

首开集团与11个区签订战略合作协议，将国有企业的执行力与辖区政府的管理职能充分整合。

 

创新合作模式至关重要。央国企应深化“区企合作”，与地方政府签订战略协议。

 

同时，对内聚合产业链专业优势，对外积极引入社会资本和专业运营商，形成协同更新的合力。

 

首开集团在老旧小区改造领域形成了“党建引领、共建共治、建管并重、协同更新”的实践做法。

 

构建运营能力是转型核心。央国企需彻底告别“建完就走”的模式，将重心转向“建管并重”。

 

这意味着不仅要负责改造，还要深度参与后续的长期运营与物业服务，培育基于运营的核心竞争力。

 

首开集团作为产权人、管理人、社会投资人、运营服务商等多重角色，建立了建管并重的共享机制。

 

4、产业运营商：从“房东”到“产业生态构建者”

 

对于产业园区、商业街区等产业运营商，核心是告别“房东”角色，进化成为产业生态的“构建者” 和区域价值的“共创者”。

 

“轻重并举” 成为重要的战略方向。中指研究院报告显示，轻重并举是产业园区运营商重要的发展战略。

 

运营商在以重资产为物理载体的同时，需要向外部输出规划、招商、运营管理等轻资产服务。

 

其核心在于通过资源整合实现“资产持有”与“服务输出”的协同效应。

 

深化产业生态运营是关键。招商模式必须从“装进篮子都是菜”升级为“精准化、资本化、生态化”。

 

通过绘制产业图谱，进行科学规划，并利用资本手段进行股权投资，为企业提供全生命周期服务，构建完整的产业生态。

 

报告中提到，产业新城运营商在产业招商上，已进入“精准化、资本化、生态化”新阶段。

 

拥抱绿色与数智化是大势所趋。运营商应积极参与绿色低碳领域，加大力度推动新能源革命。

 

同时，利用数智化技术改造运营模式，布局数字产业赛道，提升管理效率和用户体验。

 

探索融合开发模式是激活存量的有效途径。学习平顶山“工业遗产+文旅+商业”等融合开发模式，或天津解放北路“重资产空间改造+轻资产文化运营”的经验。

 

通过引入新业态，将低效空间转变为消费新场景、产业新高地，从而激活存量资产的价值。

 

5、案例借鉴：各地城市更新的创新实践

 

各地已经在城市更新方面探索出不少可复制的经验做法。

 

平顶山作为老工业城市，创新实施“五个聚焦”工作抓手，统筹推进城市基础设施提升、老旧小区改造等重点工程。

 

该市创新模式破瓶颈，拓宽资金渠道，设立城市更新专项扶持基金，搭建“政府引导+市场运作+公众参与”投融资平台，成功引入社会资本18.7亿元。

 

山东则在城市更新中推行小规模、渐进式的微更新理念，修复历史文化街区，修缮历史建筑，改善街区人居环境，定期开展历史文化保护专项评估，坚决杜绝大拆大建、拆真建假。

 

天津解放北路历史文化街区采用“重资产空间改造+轻资产文化运营”模式，依托解放北路片区深厚的人文经济价值构建金融与文旅商融合发展模式。

 

各地还不断创新多元化城市更新投融资机制。12个省设立了专项资金给予奖补或贷款贴息，12个省发行专项债近1000亿元用于各类更新改造。

 

西安于2022年7月设立母基金总规模100亿元的西安市城市更新基金，通过构建“母基金+区域子基金+项目子基金”的多层放大机制，引导社会资本及金融资源解决城市更新项目前期资金筹集和后续融资难题。

 

会议明确，35个中央财政支持城市要结合实际、创新突破，形成可复制、可推广的经验模式。这预示着城市更新将从试点探索走向全面推广的新阶段。

 

从地方政府的角色转变，到央国企的功能重塑，再到产业运营商的模式创新，城市更新不再是“穿新鞋走老路”，而是一场深刻的城市发展模式变革。

 

那些能最早适应新角色、把握新规律的市场主体，将在新一轮城市发展浪潮中占据先机。

 

（作者系泛华集团副总裁）