片区开发型城市更新：构筑投融资闭环，破解大额改造资金难题

汪传虎

 

 

一片旧厂区在三年内蜕变为税收过亿的数字经济产业园，这背后不是简单的推倒重建，而是依靠一套精密的投融资闭环系统在支撑运转。

 

当前大额城中村与旧区改造面临的最大瓶颈，正是资金筹措与平衡问题。政府直接投资受债务约束，传统房地产开发模式随市场波动而风险剧增，探索可持续的投融资路径成为城市更新的关键。

 

片区开发模式通过构筑 “资金自平衡、风险可隔离”的投融资闭环，将短期高强度的资金投入与长期可持续的价值回报有机结合，为大规模城市更新项目提供了可行路径。

 

1.政策转向与模式变革

 

城市更新的投融资模式正在经历深刻变革。过去依赖土地财政和开发商高周转的模式，在房地产市场深度调整和地方政府债务约束加强的双重压力下已难以为继。

 

2024年国务院办公厅发布的《关于稳步推进城市更新工作的指导意见》明确要求，城市更新项目必须实现资金平衡，严格控制地方政府隐性债务风险。

 

这一政策转向推动片区开发模式成为主流选择。与传统的点状改造不同，片区开发强调“规划引领、区域统筹、产城融合”，通过扩大平衡单元，整合资源要素，为构建可持续的投融资闭环创造了条件。

 

深圳罗湖“二线插花地”改造项目正是这一转变的典型案例。通过将棚改与片区综合开发结合，项目不仅完成了危房改造，还同步引入产业空间和公共服务配套，实现了社会效益与经济平衡的双赢。

 

3.投融资闭环的系统架构与运行路径

 

片区开发型城市更新的投融资闭环，本质上是一个以“资金自平衡”和“风险隔离”为核心、融合多类资金与全周期管理的精密系统。其核心运行逻辑是：以前期多元化资金作为“燃料”启动项目，通过土地整理、建设、运营等环节创造价值，最终从项目自身产生的经济收益中回收资金，用以偿还初始投入并形成可持续的再投资能力。

 

整个闭环系统按照清晰的阶段顺序运行：

 

第一阶段：多元化资金筹措与投入是闭环的起点。这一阶段构建了 “财政资金引导、政策性金融主导、社会资本参与” 的资金组合。地方政府投入少量资本金并申请专项债，发挥杠杆引导作用；国家开发银行等机构提供占总投资60%以上的政策性贷款作为主力；同时引入具备产业资源的市场运营商，其回报与后期绩效深度绑定。

 

第二阶段：时序性开发与价值创造是资金转化为价值的过程。这个过程严格遵循 “一级整理→二级建设→三级运营” 的时序。资金首先用于征地拆迁和基础设施建设，实现“生地变熟地”的土地增值；随后进行产业载体和商业配套建设，完成“熟地变物业”的资产固化；最终通过产业导入与商业运营，实现“物业变收益”的现金流创造。这一过程的社会资本回报，绝大部分与招商引资、税收增量等长期运营绩效指标挂钩。

 

第三阶段：多渠道收益回流与分配是价值变现的关键。收益通过三个层次回流：短期内依赖“熟地”出让收入快速回收一级开发成本；中长期则依靠物业租金、商业运营收益和最重要的产业发展带来的新增地方税收，形成可持续的现金流；项目成熟后，还可通过基础设施公募REITs等工具实现资产证券化，完成投资的最终退出与循环。

 

第四阶段：贯穿始终的风险控制机制是闭环健康运行的保障。这包括严格的 “收支两条线”管理，确保资金封闭运行；清晰的“风险隔离”，防止新增政府隐性债务；以及全周期的 “绩效捆绑” ，确保各方利益与区域长期发展目标一致。

 

3.资金筹措：多元化的投入组合

 

片区开发项目通常投资规模巨大，动辄数十亿甚至上百亿元，单一资金来源难以支撑。成功的项目往往构建了多元化的投入组合。

 

财政资金主要发挥启动与引导作用，包括地方政府投入的资本金和城市更新专项债券。以广州黄埔区旧改项目为例，财政资金占比约15-20%，主要用于前期规划、可行性研究和部分征地拆迁补偿。

 

政策性银行贷款成为片区开发的主力杠杆。国家开发银行、农业发展银行等机构提供的长期、大额、低成本贷款，期限可达20-25年，利率通常低于同期市场水平。这类贷款的发放有严格前提：项目必须符合国家战略方向，且具备清晰、可信的收益自平衡方案。

 

社会化投资则带来专业能力与市场效率。具备产业资源和运营能力的城市运营商、房地产企业、产业资本等参与二级开发、产业导入和长期运营。他们的回报与绩效挂钩，形成了风险共担、利益共享的机制。

 

4.价值创造：三级开发时序

 

片区开发的价值创造遵循严格的 “一级整理→二级建设→三级运营” 时序，每个阶段都有明确的任务和产出。

 

一级开发阶段的核心是“生地变熟地”。这一阶段使用筹集资金完成征地拆迁、安置补偿和基础设施建设。杭州钱江世纪城在开发初期，将超过70%的资金用于一级开发，为后续价值提升奠定基础。

 

二级开发阶段实现“熟地变物业”。土地出让后，各类主体建设产业园区、商业综合体、租赁住房等物业资产。上海前滩国际商务区在二级开发中，精心控制住宅、商业、办公的比例为3:3:4，避免了功能单一化。

 

三级运营阶段完成“物业变收益”。这是价值实现的关键环节，通过产业导入、企业服务、商业运营等，产生可持续的税收、租金和经营性收入。深圳湾科技生态园运营五年后，园区企业年总产值突破千亿元，年税收贡献超过50亿元。

 

5.收益回流：覆盖全周期的回报机制

 

片区开发的收益回流必须能够覆盖全周期投入，这需要设计短期、中期和长期相结合的回报机制。

 

短期回流主要依赖土地出让收入。在完成一级开发后，“熟地”出让产生的溢价是偿还前期投入的最直接来源。武汉长江新城起步区通过土地出让，实现了约40%的前期投资回收。

 

中期回流则来自物业销售和租赁收入。产业载体、商业配套和人才住房的销售或租赁，能够提供稳定的现金流。苏州工业园区通过工业厂房和研发办公楼的租赁，年租金收入超过20亿元。

 

长期可持续的回流依托产业发展带来的新增税收。这是片区开发最终的价值体现，也是财政可持续的关键。成都高新区通过培育电子信息产业集群，年税收收入增长连续多年保持在15%以上。

 

对于成熟项目，还可以通过资产证券化实现资本化回收。发行基础设施公募REITs，能够将存量资产转化为流动性，提前收回投资用于新项目。截至2024年6月，中国已有28只基础设施REITs上市，总市值超过900亿元。

 

6.风险控制：闭环的健康保障

 

片区开发投融资闭环的健康运行，离不开严格的风险控制机制。这些机制确保项目在合规轨道上前行，防范各类潜在风险。

 

“收支两条线”管理是基础性制度安排。所有项目收入必须全部进入财政或指定监管账户，支出严格按照合同约定的绩效完成情况支付。重庆两江新区在片区开发中设立资金共管账户，确保了资金封闭运行。

 

风险隔离机制则明确了各方责任边界。项目融资、建设和运营风险由项目公司或社会资本承担，地方政府不提供任何形式的兜底承诺、固定回报或回购担保。这一原则在财政部多次通报的违规案例中反复强调。

 

全周期“绩效捆绑”将社会资本回报与长期发展指标挂钩。招商引资数量、产业投资强度、就业人数、财政收入增量等成为支付前提。长沙梅溪湖国际新城项目将社会资本70%的回报与产业绩效指标绑定，有效激励了产业导入。

 

7.创新探索与未来趋势

 

随着城市更新向纵深推进，片区开发的投融资模式也在不断创新演进，呈现出从“融资-建设”向“投建营一体化”和“产融结合”深度发展的趋势。

 

融资工具正变得更加组合化。除了传统的专项债和政策性贷款，政府引导基金、基础设施REITs、ABS等工具被创新性使用。广州黄埔区在旧改中探索 “专项债+REITs” 模式，有效延长了资金期限。

 

收益来源趋向多元化设计。除了土地和物业收入，数据服务、碳汇交易、广告经营权等新兴价值来源被纳入平衡框架。北京城市副中心在设计阶段就预留了智慧城市数据运营的收益接口。

 

开发主体向“长期运营商”转型。社会资本的角色从盖房子转向提供产业规划、企业服务、园区运营等全周期服务，赚取长期运营收益而非一次性开发利润。上海临港集团作为片区开发主体，运营收入已超过传统开发收入。

 

政企合作模式也在不断创新。EOD（生态环境导向的开发）、TOD（交通导向的开发）等模式将外部效益内部化，拓宽了价值捕获渠道。成都TOD示范项目通过站点综合开发，实现了轨道交通建设与城市更新的良性互动。

 

从上海前滩到深圳湾，从成都天府新区到雄安新区启动区，这些成功实践的背后都离不开可持续的投融资闭环支撑。

 

未来城市更新的竞争，将不再是单纯比拼建设速度与规模，而是考验谁能构建更健康、更可持续的资金循环生态系统。那些能够将短期投入与长期回报、空间改造与产业培育、政府引导与市场运作有机结合的城市，将在新一轮城市发展中占据先机。

 

（作者系泛华集团副总裁）