城市“再生长”时代：从杠杆扩张到内生平衡的嬗变

汪传虎

 

 

当“财政自平衡”成为基建融资项目的核心宗旨，当土地一级开发成为实现这种平衡的主线，我们见证的不仅是一种新型城市改造模式的崛起，而是一场深刻的城市发展范式革命。

 

这场革命正在重塑中国城市化的底层逻辑——从依赖外部债务驱动的规模扩张，转向依赖内部价值生成的内生平衡。

 

1.历史脉络：城市化的“三次浪潮”

 

第一次浪潮（1980-2000）：土地资本化的觉醒

 

改革开放初期，“土地有偿使用”政策的破冰，让沉睡的土地成为资本。这一时期，城市更新多为“点状突破”，以单个项目开发为主，土地出让收益直接进入地方财政，用于基础设施建设的滚动开发。“土地财政”雏形初现，但尚未形成系统性的融资模式。

 

第二次浪潮（2000-2020）：杠杆驱动下的狂飙突进

 

这是“城投+土地抵押”模式的黄金时代。通过政府融资平台，以未来土地收益为预期，撬动海量信贷资金，创造了人类历史上规模最大、速度最快的城市化进程。但这种“债务-投资-增长”的循环，积累了巨大的地方政府隐性债务，其可持续性在“房住不炒”和债务监管收紧的双重约束下面临挑战。

 

第三次浪潮（2020至今）：从“输血”到“造血”的必然转向

 

当高速扩张的外部条件不再，以“财政自平衡”为核心的泛广义城市更新，成为时代必然。它宣告了城市发展从“借钱造城”到“经营城市”的根本转变。

 

二、逻辑内核：片区开发如何实现“自平衡”？

 

新型城中村改造的核心奥秘在于 “时空价值转换”与“资源整合捆绑”。

 

1.价值转换的时空艺术

 

在传统模式中，政府需先投入巨额资金完成拆迁和“七通一平”，再“生地”变“熟地”，等待出让回收成本，存在巨大的资金和时间缺口。如今的片区开发模式，通过引入社会资本，将“时间差”带来的资金压力从政府转移到市场，同时通过整体规划和基础设施建设，最大化提升区域土地的“空间价值”。

 

2.“肥瘦搭配”的资源整合

 

任何一个区域中，都有公益性强但难以直接盈利的项目（如道路、学校、公园），和商业价值高的项目（如住宅、商业用地）。传统模式下，政府承担所有公益性投入，财政压力巨大。片区开发模式则将一个区域内所有项目“捆绑”在一起，实现跨项目的现金流平衡。这好比一个“城市综合体”：用商场和写字楼的租金收入，补贴公共空间和基础设施的运营。

 

3.资金循环的闭环设计

 

一个典型的平衡路径是：

 

资本投入（拆迁安置+基础设施建设）→土地增值→土地出让收入→成本回收与合理回报→剩余资金投入新的公共服务→进一步提升区域价值和吸引力→更多产业与人口集聚。

 

这一循环的关键在于，让改造产生的土地增值收益最大限度地留存于项目内部，而不是散失或被“搭便车”。

 

三、核心挑战：平衡的艺术远比想象的复杂

 

然而，这条“唯一路径”并非坦途，它行走在多重约束的钢丝之上：

 

1.房地产市场的不确定性风险

 

“自平衡”的基石是对未来土地价值的稳定预期。当房地产市场进入深度调整期，土地出让的速度和价格都可能低于预期。这使得原本精细的财务模型面临考验，社会资本的参与意愿随之波动。

 

2.长期平衡与短期压力的矛盾

 

片区开发周期往往长达十年，而地方政府的治理目标、市场环境乃至宏观政策都可能发生重大变化。如何确保长达数十页的合作协议，能够灵活适应未来变化，同时坚守各方承诺，是一项巨大的治理挑战。

 

3.多元目标的冲突与融合

 

片区开发必须同时满足多重目标：经济上要算平账，社会上要保障原居民权益、提供公共服务，空间上要提升城市品质，环境上要实现可持续发展。在实践中，商业利益极易挤压公共利益，导致改造后的区域变得“富贵化”而失去原有的社会生态。

 

4.“隐性债务”的幽灵仍未散去

 

虽然新模式力求合规，但一些复杂的交易结构安排，如政府承诺的“可行性缺口补助”与土地出让收入的隐性挂钩，仍然游走在政策边缘，时刻面临审计和监管的审视。

 

四、未来图景：超越“平衡”的城市再生

 

真正的“财政自平衡”项目，其意义远不止于财务报表的平衡，而应指向一种更高级的“城市再生长”能力：

 

1.从“土地平衡”到“产业与人才平衡”

 

未来的片区更新，不应仅仅是土地的整理和再出让，而应成为新产业生态和生活方式的孵化器。成功的标志不是卖出了多贵的地，而是吸引和培育了什么样的产业与人才，形成了怎样的区域创新能力。

 

2.从“物理空间更新”到“社会网络修复”

 

城中村不仅是一片建筑，更是一个复杂的社会网络和低成本的“城市缓冲带”。优秀的改造应尽可能保留其社会基础，通过“就地安置”、“社区共建”等方式，实现 “空间升级”与“社会融合”的双重再生。

 

3.从“项目闭环”到“城市系统正循环”

 

单个片区的平衡是微观基础，而城市的健康需要无数个这样的片区形成一个有机整体。这就需要更高层级的城市规划，统筹不同片区的功能，让商业区、产业区、居住区、生态区在更大范围内形成高效、低碳、韧性的协作网络，实现城市整体价值大于各部分之和的“系统正循环”。

 

结语：走向一种新的城市哲学

 

以财政自平衡为主线的城中村改造片区开发，它的深层含义，是中国城市发展哲学的一次重要校准：城市不再是无限扩张的机器，而是一个需要精心维护、持续迭代、不断创造内生价值的有机生命体。

 

这条路注定不易，它考验的不仅是政府和企业的财务测算能力、工程管理能力，更是多方协商的智慧、长期主义的定力，以及对“何为美好城市生活”的深刻理解。当我们不再把城市仅仅视为经济增长的引擎，而是视为共同生活的家园时，“平衡”一词，才能超越冰冷的财务术语，获得它应有的温度和厚度。

 

这或许就是这场静默革命最终指向的彼岸——一座既能平衡账本，更能平衡人与社会、当下与未来、发展与传承的，真正可持续的城市。

 

（作者系泛华集团副总裁）