摘要：历经近三十年快速城镇化，我国城市住宅市场发生重大转变，一大批高层住宅拔地而起，成为城市主流的居住载体。然而，建筑是有使用寿命的，可以预见未来数年内这些高层住宅将陆续老化，进而引发大规模的住宅更新浪潮。我国现有的住宅更新以低层棚户区、低层老旧楼房改造为主，形成了政府征补主导、开发商以容积率增量换利润的运转逻辑，将其直接套用于住户过千、产权混杂、规划增容空间告罄的高层住宅，极易引发更新资金供给失衡、业主决策无法统一、规划激励不足、长效治理缺失等问题。本文结合国内各地住宅改造经验，从建设资金多元供给、各方业主权利平衡、存量规划弹性创新、全周期长效治理四方面构建高层住宅更新的法治化纾解路径，以此推动城市可持续更新。

 

一、我国高层住宅更新发展现状与时代必然性

 

（一）高层住宅存量规模庞大，集中老化周期将至

 

上世纪70年代，我国高层住宅开始试点建设，主要以北京前三门大街项目为代表；90年代，住宅商品化浪潮掀起，一大批高层住宅密集建成落地。截至2022年，我国城镇既有房屋中，建成年份超过30年的占比接近20%[]，预计2040年，这一比例将接近80%；其中高层住宅占比将持续攀升。

 

受施工工艺、建筑材料、运维水平等多方因素影响，高层住宅的安全使用寿命，与居住用地长达70年的使用年限相去甚远；实践中，大量高层住宅建成20年后，设施老化、电梯故障、外墙脱落、管道锈蚀等问题相继涌现，严重影响百姓生活质量。因此，高层住宅更新已从远景规划，转换为当下需要思考并应对的民生课题。

 

（二）现有更新类型适配低层住房，高层改造存在制度断层

 

城市更新可以归纳为三大类型：（1）政府征收净地出让，开发商重建，（2）市场协议收购与综合整治，（3）业主自主更新。这些城市类型的配套制度、激励规则等，更加适配低层棚户区、低层老旧住宅的改造需求。低层住宅改造更新的核心利益：原址容积率余量充足，加高楼层即可新增大量可售面积，既可覆盖更新改造成本又能获取高额利润；然而，高层小区开发强度已经拉满，增量获利空间愈发收窄，社会资本参与改造意愿普遍不高。

 

国家层面尚未出台城市更新专门立法，相关规则散见《民法典》《土地管理法》《物业管理条例》等法规之中，且多为宣示性规则；深圳、广州、北京等城市先后出台更新条例，虽然条例向小区拆除重建、综合整治机制做出探索，但未针对高层住宅户数多、产权碎片化、改造成本高等特殊痛点设计专项制度，出现“低层有规则、高层无细则”的制度真空。

 

二、高层住宅更新现实堵点与制度根源

 

（一）资金结构失衡，多元融资缺位

 

1.财政承载能力有限：高层住宅整体拆除重建、抗震加固、管线更换的成本极高，动辄耗费上千万元，地方财政需统筹基建、环保、医疗、养老、教育等多类支出，倘若高层住宅更新延续单一财政兜底模式，一方面地方政府财政压力持续走高，另一方面改造更新涉及多方审批，整体周期将被拉长。

 

2.市场资本参与意愿走弱：当高层住宅规划容积率已用满甚至超限，叠加上百户居民的漫长协商周期、不可控的拆迁成本，更新改造项目的收益率难以触及民间资本的投资门槛，开发商对高层住宅更新的态度将从“观望”快速滑向“放弃”。

 

3.维修资金支撑力薄弱：现行住宅专项维修资金仅用于零星维修、局部修缮，难以支撑整栋楼拆除重建所需的海量资金；倘若等到整栋楼变成危房后一次性向全体业主征收巨额重建费用，极易遭受业主大面积抗拒，致使更新项目胎死腹中。

 

（二）业主决策机制失衡，公私利益难以平衡

 

1.表决规则适配性不足：《民法典》第二百七十八条第1款第（七）项规定，改建、重建建筑物及其附属设施须由专有部分面积和业主人数均达到三分之二以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积四分之三以上且参与表决人数四分之三以上的业主同意。高层住宅动辄数百上千户业主，诉求高度分化：低层住户担忧施工粉尘及噪音，高龄住户无力承担巨额改造费用，出租业主缺乏改造动力，由此交织的利益诉求让法定同意门槛几乎难以触及。

 

2.异议业主权利保障缺失：现行法律仅规定业主表决规则，未设置反对业主退出、补偿机制。实践中，当整栋楼出现质量问题，甚至被鉴定为危房，少数业主的“一票否决”将阻滞整栋危房拆除更新；倘若强制拆除将侵犯少数业主的合法财产权，反之多数住户的生命安全又持续面临威胁，呈现进退两难的困境。

 

（三）容积率激励乏力，弹性管控机制缺失

 

1.顶层容积率激励制度缺位：现行有关容积率奖励的规则仅零星出现在个别城市的更新条例或细则中，全国性立法尚未涉及。从现实需求来看，高层住宅更新要配置停车场、养老中心等一系列公共设施，但倘若缺乏整体的激励制度，开发商能够得到的新增开发面积不会太多，实际可获得经济收益亦将有限，而存量高层住宅本身多为高容积率状态，由此造成开发商参与这类更新项目的兴趣日渐淡薄。

 

2.规划管控抑制存量更新：老旧高层小区在消防车道宽度、日照间距、楼间距、楼层高度等方面，先天性与现行标准存在差距；倘若依规严格审查，大批高层小区更新项目将难以取得规划许可或政府批文。现有规划管控，缺乏对既有建筑的弹性规划的“容忍机制”，大大增加了微更新、局部改造高层住宅项目获批难度。

 

（四）更新改造偏重物理硬件提质，全生命周期运维保障不足

 

当前的更新工作普遍停留在“换了电梯、刷了外墙、铺了管线”的硬件翻新阶段，对物业长效管理、邻里纠纷化解、公共收益透明化等软性治理投入严重不足。高层住宅人口密度大、物业管理权责交叉，大量小区存在业委会换届难、物业费收缴率低、公共收益账目不公开等治理难题；短期改造试点政策碎片化，未形成“定期安全体检、分级维保修缮、到期拆除重建、后期长效运营”的全生命周期运维体系，小区改造后快速复旧现象十分突出。

 

三、高层住宅更新的法治化纾解路径

 

（一）构建分层储备、多元联动的可持续资金保障体系

 

1.拓宽筹资路径，配套激励机制：当前，住宅更新的资金主要来源为财政补贴、社会投资、银行贷款等单一途径，仅靠单一途径筹资建设资金，难以满足高层住宅更新重建的巨额资金需求。对此，国内部分城市已做出探索：（1）北京劲松社区模式，该模式基于“以奖代补”理念，通过引入民间资本带动开发商、中介机构、投资机构等多方主体参与老旧小区改造，最终实现建设资金落地[]，民间资本在改造过程中可利用闲置空间改建便民商业、停车场等配套设施，运营收费从而回收投资。（2）广州谁出资谁受益模式，即在政府部门指导下，由全体业主自己当甲方自筹资金进行危旧楼房拆除重建，并鼓励业主委托区属国企作为实施主体开展拆除重建的具体工作[]。（3）杭州“托管电梯”模式，即电梯需要更换时，住户可以采用长期租赁电梯模式，根据需求向电梯运营企业分期付款，从而避免更换电梯的巨额资金支出[]；电梯运营企业则可以获得财政补贴及电梯租金，企业与住户实现双赢。

 

总结而来，高层住宅更新资金来源应从传统的单一模式变成财政补贴+社会投资+业主自筹的复合型模式，才能实现建设资金的可持续。为吸引社会资本参与高层住宅改造，需要考虑如何增加社会资本的盈利渠道，可以借鉴北京劲松模式的举措，即允许改造项目配套社区养老、便民商铺、停车场地，授予投资方长期经营并获取收益弥补改造成本，必要时可由政府给予财政补贴、税金减免等激励措施。另外，业主自筹自建不失为一个新的更新路径，但需要政府部门的为其全程护航，才能规避大部分风险，避免改造更新烂尾。

 

2.补齐高层重建资金短板，建立专项基金缴存机制：《民法典》第二百八十一条规定，建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有；经业主决定后，可用于电梯、屋顶、外墙、无障碍设施等共有部分的维修、更新和改造。然而，当楼栋整体重建时，维修资金可能是杯水车薪。故而，可以考虑创设高层住宅更新专项基金制度，要求新购住房业主在办理不动产权登记时一次性缴纳重建储备金，二手房交易过户时，不动产登记机构核验前业主的基金缴存记录，未足额补缴的不予办理转移登记；基金设立独立监管专户，仅限楼栋拆除重建、整体抗震加固使用，专款专用、定期公示。这一制度在日本已然存在，即修缮积立金制度，通过房产交易时一次性收取费用+按月收取费用的模式，为公寓住宅日后的修缮和维护提供资金储备[]。

 

3.精准投放财政资金，筑牢住宅安全底线：一方面，财政资金向小区改造投放时，重心向C级及以上的老旧高层、保障性高层项目倾斜，必要时优先保障。另一方面，在财政资金的具体使用上，优先考虑资金用于关乎人民群众生命财产安全的刚性更新工程，尤其是消防隐患排查整改、老旧电梯更换、消防通道疏通等改造内容。从传统的财政资金均摊模式，转变为精准投向+刚性用途，最大限度地发挥财政资金兜底效用。

 

（二）完善分层表决、权利平衡的业主自治法律规则

 

1.设置差异化表决机制：区分单栋独立重建、全小区整体重建两类场景分层表决：单栋经鉴定为危险房屋或符合更新触发条件的，仅需本楼栋业主达到《民法典》第二百七十八条规定的“双三分之二参与、双四分之三同意”即可启动更新程序，不受小区其他楼栋业主表决状态的约束。全小区整体改造的，增设不少于30日的方案公示与异议受理期，保障全体业主的知情权、参与权与行政救济渠道。

 

2.平衡各方公私利益：为破解少数业主“一票否决”阻滞住宅更新困局，深圳市率先做出探索，《深圳经济特区城市更新条例》第三十六条规定，旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。该条款为高层住宅更新中部分业主反对重建困境提供了新的解题思路，即政府介入并征收异议业主房产，为社会资本后续重建创造条件。由此延伸，当业主自筹自建且达到法定多数表决同意后，支持重建业主通过市场公允价格收购异议业主房屋份额，进而实现住宅改造更新目的。

 

（三）强化容积率正向激励，推行老旧建筑差异化规划审查

 

1.适当提高容积率奖励力度：建议通过城市更新专项立法，为高层住宅更新单独设定标准化容积率激励体系。构建公共配套设施建设与容积率上浮相挂钩的奖励机制，开发商若新增城市公共绿地、社区养老配套、公共停车泊位等民生类设施，可依照固定折算比例向政府申请项目容积率弹性上调，从而获得更多收益并弥补公益设施建设支出。通过量化核算、标准明确的市场化激励机制，既有效降低政府财政投入压力，又为开发商提供合理收益空间，同时有效改善原有居民的居住环境，最终达成政府减负、企业获利、业主安居的三方共赢格局。

 

2.存量建筑规划弹性审查：倘若老旧小区仅涉及微更新、局部加固或部分改造事宜，在保障安全底线前提下，推行差异化规划审查。例如，老旧小区消防通道需要拓宽，但受制于楼栋间距不足，无法实现物理意义上的空间增加，此时可以通过增设消防自动喷淋系统，实现小区消防设施更新，进而满足消防安全要求。

 

（四）搭建“硬件改造+软性治理”全周期长效法治框架

 

1.构建全周期运维机制。建立“定期安全体检、分级维保修缮、到期拆除重建、后期长效运营”的全周期运维体系。由政府部门联合小区物业，定期对小区各项设施开展安全排查，尤其是重点关注电梯设备、供电设施、楼栋外墙、地面井盖、消防设施，根据排查情况建立安全台账并分类监控。实行“小区+社区+政府”三级维保修缮制度，即轻微问题由小区物业限时整改，一般隐患由社区统筹维修，重大问题由地方政府重点治理，必要时纳入政府改造项目范畴，从而实现问题动态清零。

 

2.健全长效运营管护模式。当改造项目竣工后，及时落实管护主体、管护资金、管护规则，规避小区更新后无人管理、无人维修乱象，严防小区快速返旧、返破。整合专项维修资金、公共收益、物业费等资金，保障小区日常运营、小额维修、应急处置需求。定期核查改造成效、设施运行状况、治理落地情况，及时整改管护漏洞，持续巩固改造成果，解决“一年新、两年旧、三年乱”的复旧难题。

 

四、结语

 

过去以低层棚户区为对象的“增量换改造”路径已走到尽头，针对高层住宅这一主流居住形态的系统性更新制度尚未建立。高层住宅更新不是一个单纯的工程技术问题，而是一个横跨物权保护、公共财政、国土空间规划、社区治理、金融工具的多维制度课题。仅靠地方试点政策的零星拼凑和一事一议的行政协调，断然无法承接即将到来的大规模高层住宅老化浪潮。只有从建设资金多元供给、各方业主权利平衡、存量规划弹性创新、全周期长效治理等方面切入，构建起适配高层住宅产权多元、人户密集、增容受限等独有特征的法治化更新体系，才能在政府公共责任、市场投资逻辑和全体业主切身利益之间找到最大公约数，守住城市居住安全的底线，稳定房地产市场的长期预期，推动我国城市真正走向内涵式、精细化、可持续的有机更新之路。

 

参考文献

 

[] 廖睿灵，给房屋做体检、交养老金、上保险，载人民日报海外版2024年6月20日

 

[] 陈永仪.老旧小区改造资金筹措路径探索——以广州市老旧小区改造为例[J].房地产世界,2023(19):23。

 

[] 广州首例危楼自拆自建最新进展：开始原地新建，预计12月底完工，载广州市花都区人民政府新华街道办事处2024年5月28日

 

[] 钱塘：哪些小区适合“托管式加梯”？载杭州市人民政府网2024年12月13日，

 

[] 鞠欣颖.我国城市住宅更新法律制度研究[D].青岛科技大学,2024。

 

中建四局第一建设有限公司 刘荣