中华建设网讯   （记者 阎秋）  日前，住房城乡建设部办公厅等六部门发布《城镇供热“温暖工程”三年行动方案（2026—2028年）》，把“温暖过冬”这件民生小事，写进了城市基础设施更新的大账本。明确，到2028年底前，我国存量供热老化管网更新改造取得明显进展，供热保障能力、精细化管理水平和服务质量全面提升。

 

 

《行动方案》不只强调“供暖温度”，更重要的是，把供热管网、热源结构、智慧调控、服务质量、价格机制、资金保障、应急体系放在同一张施工图上推进，既回应群众家中室温的细微感受，也推动城市地下管网、能源结构、公共服务和基层治理的系统升级。

 

我国城镇供热已建成世界最大集中供热系统

 

我国城镇供热的发展，是一部从“取暖难”到“保温暖”、再到“供好暖”的变迁史。

 

截至2024年底，我国城镇集中供热面积已达144亿平方米，供热管网总长度约65万公里，建成世界规模最大的城镇集中供热系统。到2025年底，北方采暖地区城镇集中供热面积达到147.5亿平方米，其中居住建筑112.9亿平方米。另据行业统计，2024年全国集中供热面积约150.34亿平方米，城市集中供热面积约120.94亿平方米。这些数字背后，是数以亿计家庭在寒冬里推门即暖的日常。

 

近年来，供热系统也在悄悄变“绿”、变“智”。2025年，全国城镇集中供热面积达112.3亿平方米，集中供热管道总长度52.4万公里；智慧热网监控平台覆盖供热面积63.5亿平方米，占总供热面积的56.6%，AI负荷预测准确率超过92%。北京2025年完成智能化供热改造3800万平方米；天津2026年计划实施供热管网设施更新改造1264公里；河北截至2026年8月底已整改完成供暖薄弱小区274个，并改造老旧供热管网211公里。

 

从烧煤取暖到热电联产，从人工调节到智慧调度，从“能供暖”到“暖得稳、暖得匀、暖得省”，我国城镇供热已经走过大规模普及阶段，进入提质增效的新周期。

 

温暖背后仍有“冷点”

 

我国城镇供热取得了不菲的成绩，但老化管网、热源短板与服务痛点仍在。

 

一些城市早期建设的供热管网、热力站、楼内公共管道服役年限长，跑冒滴漏、爆管风险、热损偏高等问题仍然存在。有的小区“近热远冷”，顶层、底层、边角户室温偏低；有的地方热源结构单一，一旦主力热源出现故障，应急互济能力不足；还有部分供热企业服务响应慢，群众投诉后问题闭环不够及时。

 

与此同时，极端寒潮天气增多，能源价格波动、供热成本上升、企业亏损压力加大，也让一些地方供热保障面临考验。供热计量、价格机制、运维责任、应急抢修等环节，仍需通过制度完善进一步理顺。

 

多举措织密“温暖网”

 

为补齐供热设施和机制建设短板弱项，全面提升城镇供热安全稳定运行能力，切实保障人民群众安全温暖过冬，住房城乡建设部办公厅等六部门制定了《城镇供热“温暖工程”三年行动方案（2026—2028年）》。

 

正因如此，“温暖工程”三年行动不是简单修几段管道、换几台设备，而是针对城镇供热系统长期积累的结构性问题，开展一次集中“体检、治病、强身”。

 

住房城乡建设部城建司有关负责人表示，由于早期建设的供热管网、热力站等设施设备逐渐老化，叠加极端天气等影响，一些地区出现热源保障能力不足、设施设备发生故障等问题。通过城镇供热“温暖工程”三年行动的持续推动，从管网、热源、运行、服务、机制等多角度发力，将全面提升供热保障能力和服务水平，更好保障人民群众温暖过冬。

 

《行动方案》要求，坚持问题导向、目标导向，坚持因地制宜、分类施策，加快供热老化设施设备更新改造，着力增强热源保障能力，建立健全用户服务保障和供热质量监管机制，提高供热系统精细化管理水平。

 

提出，2028年底前，存量供热老化管网更新改造任务取得明显进展，供热保障能力和服务水平全面提升，人民群众获得感、幸福感进一步增强。

 

《行动方案》覆盖北京、天津、河北等15个省区市和新疆生产建设兵团，围绕“加快推进供热管网建设改造、全面提升热源保障能力、提高供热系统精细化管理水平、着力提升供热服务质量、健全供热长效保障机制”五个方面，部署了19项重点任务。

 

第一，加快供热管网建设改造。《行动方案》提出坚持“先体检后更新”，将运行年限满20年，或存在突出风险隐患的市政管网、庭院管网、楼内公共管道、热力站及相关配套设施纳入改造计划；鼓励对供热面积大于5万平方米的热力站优化改造，并推动区域供热主干管网互联互通。改造后移交供热企业管理的居民共有供热设施，维修维护费用纳入企业经营成本，避免“重建轻管”。

 

第二，全面提升热源保障能力。《行动方案》一方面强化热电联产保障，推动机组改造升级、余热深度回收和热电解耦；另一方面推进供热锅炉提质增效，加快淘汰低效老旧设备。方案还提出加强工业余热供热应用，组织开展工业余热资源调查，鼓励利用工业热泵回收废水、废气余热；因地制宜推广地热能、核能、生物质能等非化石能源供热，并合理布局储热设施。

 

第三，提高供热系统精细化管理水平。《行动方案》提出编制《城镇供热工程智能化技术标准》，推动热源、热网、热力站、楼栋智能感知和计量装置应用，运用大数据、人工智能等技术解决“近热远冷”问题，提升边角户、顶层和底层用户室温体验。同时加强压力管道、承压锅炉等特种设备监管，科学配置移动应急热源，完善极端寒潮气象会商和应急预案。

 

第四，着力提升供热服务质量。采暖季前要完成系统热态调试，采暖季期间严禁擅自降低供热标准。各地将推广“供暖管家”“接诉即办”“访民问暖”等机制，推动热力站运行参数、典型用户室温数据接入监管平台，从“被动接诉”转向“主动发现”。

 

第五，健全供热长效保障机制。《行动方案》提出完善供热法规标准体系，稳妥理顺供热价格机制，完善“准许成本+合理收益”成本监审规则；对价格暂难调整到位的城市，研究政策性亏损补偿政策。资金上，明确企业落实主体责任，地方统筹财政资金、专项债券，中央资金对符合条件项目给予支持，并常态化开展一线运维人员培训。

 

从工程改造走向制度重塑

 

《行动方案》的突出特点，是把“温暖工程”从传统意义上的设施改造，提升为城市更新、能源转型、公共服务和治理现代化的综合工程。

 

建立“体检—改造—运维”闭环。过去一些地方供热改造容易出现“当年改、次年漏”的问题。《行动方案》强调定期开展设施设备体检评估，把隐患清单、改造清单、销号清单贯通起来，并要求改造后设施移交供热企业的，运维成本纳入企业经营成本，推动责任链条闭环。

 

推动热源结构从“单一依赖”走向“多能互补”。《行动方案》不仅关注传统热电联产和锅炉供热，还系统提出工业余热、地热能、核能、生物质能、风光耦合蓄热式电锅炉等多元热源应用，并把储热设施、热电解耦、余热回收纳入供热保障体系。这意味着供热不再只是“烧煤烧气”，而越来越成为新型能源体系的重要组成。

 

用智能化手段解决冷热不均。《行动方案》提出加快编制智能化技术标准，推动室温采集、智能调控、计量装置与监管平台联动。未来，供热企业可以更早发现哪栋楼、哪个单元、哪一户室温偏低，而不是等到群众投诉后再上门。

 

把服务质量纳入硬约束。“供暖管家”“接诉即办”“访民问暖”等机制被纳入《行动方案》，热力站运行参数和典型用户室温数据接入监管平台，供热企业综合评价体系也将建立。供热服务从“软要求”逐步变成可监测、可考核、可追责的硬指标。

 

完善价格、成本与资金协同机制。《行动方案》提出完善“准许成本+合理收益”监审规则，研究政策性亏损补偿，统筹财政资金、专项债券和中央补贴，并鼓励企业落实主体投入责任。这对缓解供热企业经营压力、避免服务质量因成本上升而下降具有重要意义。

 

“温暖工程”的民生温度与城市韧性

 

供热，看似只是冬天里的一件小事，却连着千家万户的餐桌、卧室和老人孩子的睡眠；也连着城市地下管网安全、能源结构调整、公共服务能力和基层治理水平。

 

对居民来说，“温暖工程”意味着更稳定的室温、更少的投诉、更快的响应，尤其是那些长期受“边角顶底”冷热不均困扰的家庭，有望获得更均衡的供热体验。

 

对城市来说，老化管网改造、热源互联互通、应急热源配置和智能化调控，将提升城市应对极端寒潮和突发故障的韧性。供热系统越精细，城市运行就越安全。

 

对行业来说，三年行动将推动供热从粗放运维走向精细管理，从单一燃煤燃气走向多能互补，从经验调度走向数据驱动，从“保供热”走向“保质量、保服务、保低碳”。

 

更重要的是，《行动方案》把“人民城市”的理念落到了具体管道、阀门、热力站和室温数据上。温暖不是抽象口号，而是采暖季里每一户人家的体感温度，是寒潮来临时系统仍能稳定运行的底气，是群众诉求有人听、问题有人管、责任有人担的制度安排。

 

“温暖工程”各地差异化的实施路径

 

国家层面的顶层设计为各地提供了政策框架和实施方向，但“温暖工程”的真正成效取决于地方的落地执行能力。由于北方各省市在气候条件、财政实力、供热基础、能源结构等方面存在显著差异，地方落地路径呈现出鲜明的差异化特征。

 

吉林省量化温控目标与费用兜底模式。吉林省发布的《吉林省城镇供热持续提质增效行动方案》在地方落地中最具代表性，其核心特点是设定了清晰的室温提升时间表，并明确承诺不增加居民负担。

 

吉林省将三年攻坚细化为三个采暖季的阶梯式推进目标。2026-2027年采暖季，长春、吉林、四平、辽源、通化、白山、松原、白城8个设区市和延吉市主城区低温用户大幅减少，卧室、起居室温度基本达到22℃。2027-2028年采暖季，上述城市室温稳定在22℃及以上，其他县市低温用户大幅减少。2028-2029年采暖季，全省城市建成区集中供热区域室温基本稳定在22℃及以上。

 

这一分阶段推进的设计体现了务实的政策执行思路：第一阶段聚焦省会和经济发达城市，这些地方财政实力和供热基础设施相对较好，具备率先达标的条件；第二阶段将标准推广至县级城市，给基层留出准备时间；第三阶段实现全省覆盖，形成最终的目标闭环。

 

在费用机制方面，吉林省明确“供热提质不提价”，居民采暖收费标准不变。改造资金通过企业出资、省市级财政补贴、争取中央专项资金三方渠道解决。对于室内保温性能差的居民住宅，政府还对更换节能门窗给予一定比例的补贴。这一“兜底”安排消除了居民对改造后涨价的顾虑，降低了政策推行的社会阻力，但也对地方财政和供热企业的经营能力提出了更高要求。

 

北京市精准投资支持与智能化改造。北京市作为首都和超大城市，在“温暖工程”落地中展现了高标准、强投入的特征。2026年8月，北京市发展和改革委员会发布通知，公开征集第二批供热管网更新及智能化改造项目。

 

北京市的核心支持标准是市政府固定资产投资按照工程投资50%予以支持。这一补贴比例在全国各省市中处于较高水平，体现了首都对供热基础设施改造的重视力度。支持范围涵盖两个方向：一是供热管道老化更新改造，要求运用新材料、新工艺；二是智能化供热改造，包括加装感知设备、计量设备和调节设备。

 

北京市的一个突出特点是对智能化管理的刚性要求——智能化设施建成后必须接入市级城市运行管理平台，实现全市统筹。这意味着北京的每一个供热改造项目都不是孤立的工程改造，而是被纳入全市统一的城市运行数字化管理体系之中。政府可以通过平台实时监测全市供热系统的运行状态，在极端天气或突发事件下实现跨区域的统一调度和应急联动。

 

黑龙江省系统化治理与融资创新。黑龙江省地处中国最北端，冬季漫长且气温极低，供热保障的复杂性和难度远高于其他地区。黑龙江省政府常务会议审议通过了《全省城镇供热系统化治理高质量发展三年行动计划》，体现了对供热问题的高度重视。

 

黑龙江省的落地路径突出“全链条治理”理念，围绕热源、管网、换热站、用户端四个环节系统性地查找问题、补齐短板。这种全链条视角避免了“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化改造，确保从热源到用户的全环节同步提升。例如，仅改造管网而不同步优化热源，可能出现热源出力不足导致管网“有管无热”；仅改造热源而不升级管网，则可能因管网漏损导致热量大量浪费。

 

在融资方面，黑龙江省积极探索实施“专项债+市场化融资”模式。具体做法是将供热管网改造项目打包为具有一定收益的基础设施项目，以专项债资金作为资本金，再向商业银行申请配套贷款。财政资金在其中发挥引导作用，吸引金融资本和社会资本参与。此外，黑龙江省还加力推进智慧供热项目建设，因地制宜推广清洁能源供热，利用当地丰富的风电和生物质资源，降低对传统化石能源的依赖。

 

内蒙古与宁夏全域推进与精准施策。内蒙古自治区是“温暖工程”的先行区，早在2023年底即在全域范围内启动实施。2024年计划实施539个项目，完成投资143亿元。巴彦淖尔市2024—2025年累计完成投资10.68亿元，改造一级管网44.37公里、二级管网437.69公里，并建立了常态化的供热保障资金管理制度。呼和浩特市则实现了“一网多源”和“热源互济”的供热格局，多个热源通过环状管网互联，任何一个热源出现故障都可以由其他热源补位，大幅提升了供热系统的安全性和可靠性。

 

宁夏回族自治区采取了截然不同的路径——推行“一县一方案”精准谋划。宁夏住建厅要求结合“十五五”城乡供热取暖规划编制，细化实化每个县的实施方案，动态优化本地供热项目库。这一做法充分考虑了各县在人口规模、气候条件、能源禀赋等方面的差异，避免了“一刀切”式的统一部署。同时，宁夏着力打通区、市、供热企业三级监管平台，推动智慧供热从基础监测向“源-网-站-户”全链条精准调控延伸。

 

除上述典型省市外，各地也在积极探索落地路径。长春市已完成老旧供热管网改造352公里，按风险等级分级制定改造计划，在线监测热力站2560个、固定测温点8.2万个。山东威海完成老旧供热管网改造108.57公里、换热站改造68座，荣成市成为山东第三个享受核能供热的城市，“暖核一号”项目累计惠及40万居民。甘肃兰州建设新能源热源项目5个，增加新能源供热面积1250多万平方米，推进供热企业整合，完成50座站点移交。新疆兵团2025年检修养护供热管网3200公里，检测养护供热设施6813项。

 

实施城镇供热“温暖工程”，三年时间，不可能彻底解决城镇供热所有历史遗留问题，但足以让一批老化管网得到更新，一批低效热源得到升级，一批服务短板得到补齐，一批智慧化、精细化、低碳化治理机制建立起来。《行动方案》把民生温度、城市安全和行业转型拧成一股绳。等到2028年冬天，人们感受到的或许不只是更稳的室温，还有更可靠的管网、更清洁的热源、更聪明的系统和更有回应的服务。

 

温暖，从来不只是热力的温度，更是治理的温度。