穿透式监管：透过形式外壳锚定治理实质

许锋

 

摘要：在市场经济不断深化、市场主体架构日趋复杂化、跨领域嵌套交易成为常态的背景下，依托法人主体、合同文本构建的传统表层监管模式，逐渐出现监管真空、监管套利、风险隐匿等治理难题。穿透式监管以“实质重于形式”为核心法理，向上追溯实际控制人、向下摸清底层资产、横向还原真实交易脉络，成为防范系统性风险、维护市场公平秩序的核心监管工具。本文从穿透式监管的底层逻辑出发，结合金融、国资、税务领域典型实践案例，剖析其运行价值，同时厘清监管尺度边界，探索安全与效率兼顾的现代化治理路径。

 

关键词：穿透式监管；实质重于形式；监管套利；风险防控；数字治理

 

 

一、引言

 

现代商事制度赋予市场主体通过多层持股平台、SPV特殊目的载体、股权代持、通道业务搭建组织架构的自由，合理的层级设计能够实现风险隔离、专业化运营，是市场经济成熟发展的标志。但与此同时，部分市场主体刻意利用多层架构作为“隐身外衣”：资管产品层层嵌套掩盖底层风险，国企多级平台隐匿资产流失行为，关联企业闭环交易偷逃税款。

 

传统监管以法人牌照、书面协议为审查依据，相当于只核验商品外包装，无法察觉包装内部的违规操作。穿透式监管应运而生，它并非无限制的层层审查，而是一套法定化、场景化、数字化的治理方案，通过剥离法律形式的伪装，按照经济实质界定监管义务与法律责任，完成从“盯住表层机构”到“盯住风险本源”的监管转型。厘清穿透式监管的科学内涵，结合真实案例复盘实践得失，对完善现代化市场监管体系具有重要现实意义。

 

二、穿透式监管的三维核心运行逻辑

 

穿透式监管的落地始终围绕三大维度展开，构成完整的监管闭环，也是所有监管案例背后统一的执行逻辑。

 

第一，向上主体穿透，锁定最终受益人。越过名义股东、代持协议、空壳持股公司，追溯至拥有最终决策权、收益权的自然人或法人，解决“谁在真正掌控企业”的监管盲区，多用于上市公司股权核查、反洗钱、国企并购审查场景。

 

第二，向下资产穿透，厘清底层标的。打破信托、理财、合伙企业等中间产品的隔断，直达最基础的项目、债权、股权资产，杜绝利用通道业务模糊资金投向，金融资管行业是该维度应用最广泛的领域。

 

第三，横向交易穿透，还原商业本质。串联资金流、发票流、合同流、货物流全链条数据，识别虚假贸易、利益输送、闭环套利行为，是税务稽查、医药反腐、招投标监管的核心手段。

 

在此基础上延伸出责任穿透原则：风险由实际主导者承担，而非停留在表层签约的壳公司，从根源上提升违规成本。需要明确的是，穿透监管与传统机构监管是互补关系，常规经营沿用法人属地管理，高风险业务启动穿透核查，二者共同构筑市场监管的双层防护网。

 

三、多领域典型案例：穿透式监管的实践落地成效

 

（一）金融领域：资管新规破解通道嵌套乱象

 

案例背景：2018年资管新规出台之前，影子银行风险持续累积。部分银行理财资金，先后通过信托计划、私募基金、合伙企业多层通道流转，一层又一层叠加杠杆，最终投向高风险房地产项目、非标债权。整个链条中，银行看不清最终资产风险，普通投资者不清楚资金去向，一旦底层项目违约，风险会沿着多层链条扩散，极易引发局部流动性危机。多层通道的唯一作用，就是规避信贷投向、杠杆比例的监管限制，属于典型的监管套利。

 

穿透监管应用：监管部门落实双向穿透规则，一方面向上穿透核查理财产品背后的合格投资者，禁止向风险承受能力不足的大众投资者销售高杠杆产品；另一方面强制向下穿透披露底层资产，严格限制嵌套层级，明确资管产品最多只能一层嵌套。经过数年整改，银行理财非标业务规模大幅压降，空转套利的通道机构加速出清，影子银行系统性风险隐患得到根本性化解。这一案例印证，资产穿透能够拆掉金融行业的“层层包装”，让资金投向置于监管视野之内。

 

（二）国资领域：多级平台穿透核查遏制国有资产流失

 

案例背景：某地方国企为扩张业务，陆续设立十余家一级、二级、三级全资及参股子公司，部分基层子公司由管理层通过隐秘代持的空壳公司参股。在一次对外项目并购中，这家国企通过六级参股平台对外转让一块优质土地使用权，表面上转让合同定价公允，但多层平台层层溢价划转资金，最终土地实际低价流入关联方手中，中间差价被内部人员瓜分，依靠多级法人架构掩盖了利益输送行为。

 

穿透监管应用：国资委启动全级次穿透监管，不再只审核一级母公司的上报材料，而是沿着股权链条逐层调取工商档案、银行流水、代持协议，最终锁定幕后实际控制的国企管理人员，追回流失国有资产，并追究相关人员刑事责任。此后各地国资委陆续建立国企股权穿透台账，对重大投融资、产权转让事项，强制要求披露最终受益人，堵住了多级子公司的监管漏洞。

 

（三）税务领域：金税工程全链条穿透打击虚开骗税

 

案例背景：一群不法分子注册数十家没有实际经营场地、没有员工、没有真实货物的空壳公司，搭建起“A公司开票—B公司过账—C公司抵扣”的闭环链条。通过拆分交易金额、多层流转发票，伪造购销合同，对外虚开增值税专用发票牟利。在传统税务稽查模式下，单家企业账面资料齐全，很难发现整条违法链条。

 

穿透监管应用：依托金税四期数字化穿透系统，税务部门打通工商、银行、物流、社保数据，利用算法识别企业关联关系、资金回流特征，横向穿透整条交易链路，一次性打掉整个虚开团伙。这也是数字化赋能穿透监管的典型范例，跨部门数据互通，让刻意搭建的虚假交易架构无处遁形。

 

四、科学运用穿透式监管：把握尺度，规避两大认知误区

 

从上述案例可以看出，穿透式监管是风险治理的利器，但实践中容易走向两个极端，必须划定清晰的监管边界，实现管控与活力的平衡。

 

第一个误区是无限度穿透。部分基层执法中出现“一刀切深挖到底”的问题，无视法律豁免条款。事实上，公募基金、标准化国债等公开交易产品，本身具备成熟的信息披露制度，属于法定豁免穿透范畴；企业出于合法风控设立的隔离架构，也不应被强行拆解。穿透的目标是识别风险，而非破坏现代企业正常治理结构。

 

第二个误区是穿透等同于替代企业内控。穿透式监管属于外部监督手段，无法代替企业内部风控。企业应当主动建立股权、资金、投资台账，提前做好关联关系梳理，把溯源核查内嵌到日常经营管理之中，由事后被动应对检查，转变为事前主动合规管控。

 

同时，数字化是穿透监管长效运行的基础。依靠人工逐层调取档案核查，不仅效率低下，还容易出现人为疏漏。依托区块链存证、大数据关联图谱、跨部门数据共享平台，能够实现风险自动预警、精准定向核查，最大限度降低监管成本与对正常市场经营的干扰。数字化赋能，让穿透监管从“人海战术排查”升级为“智能精准画像”，在最小干预前提下守住监管底线。

 

五、结语

 

穿透式监管的本质，就是回归市场经济最朴素的治理逻辑：以经济实质定权责，而非法律形式定归属。从金融拆通道、国资防流失、税务打虚开的案例中可以看到，这套监管模式精准击中了刻意利用架构规避监管的行为，补齐了传统表层监管的短板。

 

未来完善穿透式监管体系，一方面要持续细化法律法规，明确不同场景下的穿透终止节点、核查权限，恪守“法无授权不可穿透”的依法行政原则；另一方面持续推进数字监管平台建设，用技术手段提升精准治理能力。在守住风险底线的前提下，保留市场主体合理架构设计的空间，平衡安全稳定与市场创新活力，让穿透式监管成为护航市场经济高质量发展的稳定器。

 

附词二首：

 

水调歌头·论穿透式监管

 

层构掩机巧，叠幕蔽真容。私筹暗设通道，套利避官封。上溯权责归主，下探资根落处，横览往来踪。数字织天网，迷雾一朝浓。

明尺度，分缓急，护商雍。莫将苛察滥施，长治贵和融。一面筑牢风控底线，一面留存兴业空间，治理两相崇。正本清源策，行稳驭长风。

 

踏莎行·规制本源

 

虚壳连环，浮文作障，精心叠架谋私壤。只凭表象判规章，奸谋暗在层楼藏。

慧眼穿云，溯源定向，依规勘破迷局样。宽严相济守平衡，营商安治皆无恙。

 

（作者系武汉新控城市建设有限公司专职董事）