近日，国务院印发《城市更新"十五五"规划》（以下简称《规划》），明确提出到2030年城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，城市成为人民群众高品质生活的空间。作为首份国务院层面出台的城市更新专项五年规划，锚定城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的新阶段，为未来五年城市更新工作划定顶层路线、明晰实践遵循。

"十五五"时期，城市建设早已跳出单一工程建设范畴，转向城市发展逻辑、建设模式的深层次变革。当前，不少地区普遍面临项目资金筹措承压、社会资本参与意愿偏弱、产业落地支撑不足、长效运营机制缺位等现实堵点，破解更新内生动力不足、长效运营持续性欠缺难题，已然成为抓实城市更新质效的核心抓手。立足国家规划顶层部署，落地政策、双资、产业、体检协同发力的“四驱型城市更新”范式，正是破解现实痛点、系统性落地规划部署的务实路径。

以政策"组合拳"驱动权益更新，夯实制度基础

《规划》立足顶层架构设计，明确构建"中央统筹、省负总责、城市抓落实"的工作格局，建立"专项规划—片区策划—项目实施方案"的实施体系，推动项目常态化储备和动态调整，从制度层面破除城市更新落地的体制壁垒。

城市更新涉及规划、土地、住建、财政、金融等多个领域，碎片化政策难以适配综合改造需求，必须统筹政策资源、打好协同施策组合拳。一是要建立跨部门统筹协调工作机制，实现上下贯通、左右协同；二是要围绕规划调整、土地利用、产权办理、税费减免等关键环节出台配套政策。紧扣“落实城市更新相关税费减免政策”“建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制”，通过落实建筑功能兼容转换、土地复合利用，持续降低市场主体的制度性交易成本，为激发市场主体活力创造了基本条件；三是要充分调动政府、市场主体、居民和社会组织各方积极性，健全“政府引导、市场运作、公众参与”实施模式，推动城市更新从政府主导向共建共治共享转变，实现由"要我更新"向"我要更新"的根本转变，夯实全民参与的基础。

以双资"先手棋"驱动空间更新，构建可持续投融资体系

多元资金筹措与存量资产盘活是维系城市更新长效运转的关键命脉。过去依赖土地财政和房地产开发收益的老路难以为继，《规划》将健全可持续投融资体系列为重点改革举措，提出了系统性破解路径。

多元资金筹措端，《规划》明确允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，并支持用作项目资本金；推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品，支持城市更新企业发行公司债券和中期票据。对风险可控、商业可持续的项目，允许采用综合开发、银团贷款等市场化模式给予支持。专项债作为前端资本金、REITs作为后端退出通道，两端打通，大幅拓展了城市更新融资工具箱。

存量资产盘活端，《规划》提出具有突破意义的过渡期土地政策：利用存量土地、房产资源发展国家支持产业的，可在规定年限内维持用地主体和规划条件，过渡期满通过租赁或协议出让等方式完善用地手续；同步优化土地整合、置换、联合开发中的税费政策，打通"资源资产化"的关键路径，实现存量低效资产在不立即变更规划条件的前提下先行导入产业，有效缓解项目前期的政策风险和资金压力。

践行“资源资产化、资产金融化、金融资金化、资金项目化”的发展思路，通过科学划定更新片区，统筹公益性、准经营性和经营性项目，增强整体收益能力。引导实施主体由传统地产开发商向城市运营商转型，依托投资建设、运营增值、再融资再开发闭环，实现存量空间提质与资产保值增值的双向赋能。

以产业"连环招"驱动功能更新，培育城市发展新动能

产业造血能力决定城市更新可持续生命力，《规划》将"培育壮大城市发展新动能"摆在重点任务首位，聚焦老旧街区厂区、低效产业园区、低效楼宇等转型升级，依托城市更新赋能新质生产力落地，从政策层面确立产业引领更新的发展导向。

地区实践标明，单纯空间改造难以实现长效运营，唯有前置产业策划、锚定市场需求，才能激活存量空间价值。坚持产业运营前置理念，在项目策划阶段同步研判产业定位、运营模式和市场前景，把产业发展逻辑融入空间逻辑，推动项目从单一土地收入平衡转向全周期市场化运营平衡。

紧扣规划导向，依托老旧街区、闲置空间载体，因地制宜培育首发经济、银发经济、低空经济、赛事经济、体验经济等特色业态。聚焦数字经济、人工智能、文化创意、现代服务业等新兴赛道，打造低成本、定制化产业培育空间，践行 “腾笼换鸟、亩产增效”，引导资源要素向优势产业集聚。突破单地块、单项目的局限，加强区域协同和产业链协同，将关联产业串联成网，促进产业融合、空间融合和功能融合，推动更新项目从单点突破向区域联动转变。

以体检"指挥棒"驱动要素更新，提升城市治理现代化水平

恪守“无体检、不更新”工作准则，，依托城市体检精准把脉城市病症，是城市更新走向科学决策的基本前提。《规划》明确提出全面开展城市体检，健全城市体检与城市更新一体化推进机制，建立完善"专项规划—片区策划—项目实施方案"的实施体系，标志着城市更新已从经验决策走向数据决策。

严格落实“一年一体检、五年一评估”的常态化机制，把体检结果作为制定更新计划、谋划更新项目的重要依据，能够有效避免盲目建设和重复投入，提高资源配置效率。《规划》要求构建可评价、可感知、可量化的城市体检指标体系，在住建部统一指标基础上因地制宜新增特色指标，重点聚焦本地群众“急难愁盼”问题、上年度分值偏低的领域，精准匹配民生改造需求，持续监测城市运行短板弱项。

在成果转化方面，《规划》明确推进城市全域数字化转型，建设城市信息模型（CIM）基础平台，打造集约统一、数据融合、高效协同的城市数字底座，将体检数据纳入CIM平台，构建动态管理系统。构建从发现问题、制定行动、实施项目到评估反馈的完整闭环，推动城市更新从粗放管理走向精细化治理，不断提升城市韧性、安全水平和治理效能。

四驱联动，推动“十五五”城市更新高质量落地

城市更新是一项长期工程，也是一项系统工程。进入“十五五”时期，城市更新正式告别大拆大建粗放模式，迈入存量优化时代，由重建设转向重运营，由零散项目改造转向全域系统更新。

“四驱型城市更新”通过政策驱动权益更新、资金资产驱动空间更新、产业驱动功能更新、体检驱动要素更新，形成权益、空间、功能、要素四位一体、四维协同、四驱联动的实施框架，高度契合《规划》提出的重点任务和政策举措。对标建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧现代化人民城市总目标，统筹四驱联动，破解制度、资金、产业、治理各类难题，持续激活城市更新内生动力，以系统性思维推动城市发展方式转型升级，推动城市更新行动不断迈向高质量、可持续的发展阶段。

（作者：赵文斌 系中国城市建设研究院有限公司党委副书记、总经理、总工程师；住建部生态与园林工程技术创新中心主任）