告别土地财政依赖，拥抱新质生产力：另一种视角解读自然资源部38号文

汪传虎

 

 

当“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”成为政策导向，一个靠土地扩张拉动的时代正在缓缓落幕。

 

近日，自然资源部、国家林业和草原局联合发布的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）在业内引发广泛关注。其中，“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”的表述，更是在朋友圈刷屏，各种解读层出不穷。

 

有人说这是“停止供地”，有人预测“房价要涨”，也有人担心“房企要凉”。真相究竟是什么？这道政策将如何改变土地市场的游戏规则？对中国经济转型又将产生怎样的深远影响？

 

1.厘清概念：不是“断供”，而是“转向”

 

首先，我们需要纠正一个广泛流传的误读。

 

所谓“新增建设用地”，有着严格的法律定义——它特指通过农用地转用审批等方式，将农用地（含耕地、园地、林地等）和未利用地转为建设用地的土地增量。简单理解，就是征用农田、荒地来搞开发。

 

而房地产开发用地，绝大多数来源于存量建设用地——如旧城改造、低效用地再开发，以及规划确定的城镇建设用地范围内通过招拍挂出让的土地。即便是现在，通过新增建设用地（农转非）来实现供地的比例也极小。

 

上海易居房地产研究院副院长严跃进明确指出，误读是因为混淆了“新增建设用地”与“房地产开发用地”的概念。房地产开发用地主要依赖各地今年的供地计划以及存量盘活等工作节奏，短期内供地工作仍由各地根据市场情况决定。

 

所以，别慌。这不是土地的“停供键”，而是城市发展逻辑的切换键。

 

2. 政策深意：告别“摊大饼”，转向“内涵式”

 

要理解38号文，必须把第十条的内容连起来读：

 

“各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。”

 

这段话翻译成大白话就是：想开新地？可以。但前提是先把旧地用起来。

 

这一政策导向颇为鲜明：新增建设用地指标向盘活存量倾斜，用增量倒逼存量低效用地盘活利用，推动城市从“依赖新增土地”向“盘活存量空间”转型。

 

广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，目前各地70%左右的供地在中心城区，利用地段、配套打造“好房子”。对很多地方来说，用新增建设用地搞地产开发的粗放时代已经过去，38号文相当于堵住了“摊大饼”的退路。

 

过去二十年，不少城市靠“卖地”拉动经济，以“大蓝图”为基础，为了刺激土地财政而进行配建。如今，随着38号文的发布，这种土地财政逻辑宣告结束。

 

3.对楼市影响：缩量提质，存量盘活成主战场

 

对房地产市场而言，38号文传递的信号十分明确：土地供应正朝着“总量收缩、质量提升”的方向进行。

 

中指研究院分析认为，政策对房地产用地进行了刚性约束，整体与当前房地产“控增量、去库存、优供给”的思路一致，有利于改善房地产供求关系。

 

未来房地产开发用地将更多依赖存量盘活、城市更新等路径获取开发资源。具备城市更新、旧改、低效用地再开发布局的企业，有望在存量时代占据优势。

 

值得注意的是，38号文也为城市更新打开了“一扇窗”。针对城中村改造中常见的“边角地、夹心地、插花地”，文件规定这类零星土地（面积原则上不超过项目总面积的10%），若用于保障性住房、公用设施营业网点等民生用途，可办理新增用地审批和供应。这为盘活城市零星土地资源提供了路径。

 

以广州马场地块为例，历经243轮竞价，以236.04亿元、26.6%溢价率成交，创下广州住宅楼面地价新高——这正是典型的存量土地盘活案例。

 

4.地方财政阵痛：告别土地依赖，拥抱新质生产力

 

38号文对地方政府的影响或许最为深远。

 

长期以来，土地出让收入是地方财政的重要来源，尤其对于三四线城市，“卖地-盖房-卖房”的循环几乎是发展的主要模式。新政明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，势必收窄地方政府，特别是三四线城市通过出让新增建设用地获取财政收入的空间。

 

财通证券研报指出，短期内地方土地出让和房企拿地受影响有限，因为有部分“已获批但未规划”的土地可用作开发建设。中期内土拍收入和房企拿地可能面临下行压力，不同城市影响会有所分化——高能级城市本来新增用地就严格受限，受影响相对较小，而中小城市新增建设用地占地供应总量比重较大，可能受到一定影响。

 

随着土地财政逻辑改变，地方财政的发展思路也必须转型。地方政府不得不把精力放在产业和消费上，通过培育税源、发展实体经济来填补财政缺口。

 

这正是中国经济转型的题中之义。

 

5.展望未来：经济转型不可逆，积极拥抱新质生产力

 

从更宏观的视角看，38号文折射出的是中国经济从高速增长向高质量发展的深刻转型。

 

过去几十年，房地产和土地财政是地方发展的“快变量”，能迅速拉动增长，但也积累了不小的风险。告别对土地和房地产的路径依赖，正视转型的必然性，才能在新一轮经济周期中占据主动。

 

正如有评论指出的那样，中国经济转型是从国际竞争和国内发展以及现实发展阶段需要的维度必然选择。对转型升级过程的调控策略的微调修正，不会影响转型升级的大趋势。

 

未来的核心能力，在于拥抱新质生产力——科技创新驱动的先进生产力。对地方而言，是培育战略性新兴产业；对企业而言，是投入研发；对个人而言，是提升与新技术匹配的技能。

 

对于普通购房者而言，恐慌大可不必。政策目标是“稳”楼市，而非制造大涨或大跌。商品房供应从“增量扩张”转向“存量优化”，未来市场上将出现更多位于成熟片区、配套完善的“城市更新”项目，房子的“地段价值”和“配套价值”将被进一步强化。

 

土地市场的游戏规则正在重写。38号文不是一次简单的政策微调，它是中国城镇化进入下半场、房地产行业告别黄金时代后，一次深刻的供给侧改革和发展模式宣誓。

 

告别机会主义，拥抱新质生产力，才能跟上时代的步伐。那些较早改变思维、积极布局存量和产业的地方与企业，终将在这场转型中找到新的增长点。

 

（作者系泛华集团副总裁）