把握“全域土地综合整治”机遇，助力区域乡村振兴和高质量发展的意义分析

汪传虎

 

 

国家层面的战略设计已经明确，而地方（尤其是县域）如何将全域土地综合整治这个“大工具”用好、用活、用出实效，直接决定了乡村振兴和县域高质量发展的成败。

 

地方可以从以下六个层面，系统性地把握机遇、规避风险，实现高质量发展：

 

一、 理念先行：从“项目思维”转向“战略平台思维”

 

避免：把整治仅仅看作是争取资金的项目，或局限于单个村的土地整理。

 

转向：将全域土地综合整治视为县域发展的战略性、总抓手式平台。它应成为整合涉农资金、落实空间规划、引导产业布局、实施乡村建设、推动生态修复的 “一号工程” ，由县委县政府主要领导牵头，跨部门协同作战。

 

二、 规划引领：绘制“一本蓝图”，实现多规合一

 

做实国土空间规划：在县级国土空间总体规划的框架下，编制高质量的乡镇级国土空间规划和实用性村庄规划。这是整治工作的法律和技术依据。

 

突出“全域”与“综合”：规划要打破行政和地块边界，在全域范围内统筹安排农业、生态、建设三大空间。明确哪里要永久保护（耕地、生态）、哪里要重点发展（产业、集镇）、哪里要优化提升（村庄）。

 

与产业规划深度融合：规划之初就要想清楚：整治腾出的空间和指标，重点发展什么产业？是现代农业园区、特色农产品加工、乡村旅游集群还是绿色低碳产业？确保“空间”为“产业”服务。

 

三、 模式创新：探索可持续的“投融建运”机制

 

这是解决“钱从哪里来”、“效果如何持续”的核心。

 

· 政府主导，市场运作：财政资金发挥“药引子”和风险兜底作用，重点用于民生改善和生态修复。核心是设计市场化机制，吸引社会资本。

 

· 构建利益共同体：推广“F+EPC+O”（融资+设计施工总承包+运营）等模式，引入有实力、有情怀、有运营能力的大型企业，从规划设计阶段就介入，负责投资、建设并长期运营产业项目，实现可持续回报。

 

· 激活农村资源资产：通过整治，将零散的耕地、宅基地、集体经营性建设用地等进行整合和确权，通过租赁、入股、托管等方式，引入资本和专业运营商，发展现代农业和乡村新业态，让资源变资产、资金变股金、农民变股东。

 

四、 实施重点：紧扣乡村振兴与高质量发展的核心任务

 

· 保障耕地与粮食安全：这是底线和首要任务。通过整治，实现耕地数量有增加、质量有提升、布局更集中连片，为现代农业机械化、规模化打下基础。

 

· 优化城乡建设用地：重点盘活农村闲置宅基地、废弃工矿用地等“存量”，通过复垦产生建设用地指标（即“增减挂钩”节余指标），收益反哺乡村；或就地用于乡村新产业。为县域产业发展和公共服务配套腾出空间。

 

· 培育壮大特色产业：整治要为产业“筑巢引凤”。

 

· 农业：建设高标准农田，发展智慧农业、设施农业、种业等。

 

· 新产业：利用整治后的优美环境和存量建筑，发展乡村旅游、康养度假、文化创意、电商物流等。

 

· 融合发展：打造“生产+加工+科技+品牌+营销”的全产业链，提升附加值。

 

· 提升人居环境与生态品质：同步推进农村垃圾、污水、厕所“三大革命”，修复湿地、河道、山体，构建蓝绿交织的生态网络，建设宜居宜业和美乡村，这本身也是重要的“营商环境和投资环境”。

 

· 促进城乡融合与公共服务均等化：优化村庄布局，引导人口向中心村镇适度集中，从而更经济、高效地配置教育、医疗、养老、文化等公共服务设施。

 

五、 治理保障：筑牢社会稳定的“压舱石”

 

· 坚守农民主体地位：所有整治方案必须充分征求农民意见，保障其知情权、参与权、决策权和监督权。严禁强迫农民“上楼”或流转土地。

 

· 建立公平的利益分配机制：明确土地增值收益如何在政府（用于区域再发展）、村集体（用于公共事务和福利）、农民个人之间进行合理分配。这是项目能否赢得民心的关键。

 

· 强化基层治理能力：整治过程会暴露和调整大量利益关系，需要强有力的基层党组织和村民自治组织来协调矛盾、组织实施。

 

六、 风险防控：树立底线思维和长远眼光

 

· 政策风险：严格遵守耕地保护、生态保护红线、历史文化保护等刚性约束，决不能触碰。

 

· 金融风险：项目融资要量力而行，避免地方政府隐性债务风险。投资回报测算要实事求是，避免“画大饼”。

 

· 社会风险：充分做好群众工作，保障农民长远生计，防止产生新的社会矛盾。

 

· 文化风险：注重保护乡村风貌和乡土文化，避免“千村一面”和乡村景观城市化。

 

落地：地方行动的“成功公式”

 

地方要实现乡村振兴和县域高质量发展的目标，通过全域土地综合整治这一工具，可以遵循一个核心公式：

 

成功 = 一个战略性平台思维 × 一本高质量的规划蓝图 × 一套市场化的运营机制 × 一条坚守底线的红线 × 一个以民为本的初心

 

其中，市场化运营机制和以民为本的初心是两大关键乘数因子。缺了市场化，项目不可持续；缺了以民为本，项目会失去根基。只有将“国家战略、地方创新、市场活力、农民利益”四者有机结合，全域土地综合整治才能真正成为点燃县域高质量发展的“燎原之火”。​

 

（作者系泛华集团副总裁）