告别“土地财政”：中国地方政府投融资模式的历史性重构与未来路径

汪传虎

过去几十年，依托房地产繁荣和土地出让收入的“土地财政”，曾是中国城市化进程狂飙突进的引擎。然而，随着房地产市场进入长期下行通道，叠加中央对地方政府债务的严格约束，这套运行多年的旧有模式正面临前所未有的挑战。时代的洪流冲刷之下，一场深刻的地方政府投融资模式历史性重构，已悄然拉开序幕。这不仅是一场财政体系的变革，更是一场关乎地方治理能力与中国经济未来走向的大考。

一、 旧模式的终结：当“土地依赖”遇上“财政紧箍咒”

旧模式的核心逻辑清晰而脆弱：地方政府通过出让土地使用权获得巨额收入，再以此作为隐性担保，通过融资平台大规模举债，投入到基础设施和城市建设中。这套模式在特定历史时期发挥了重要作用，但也埋下了两大隐患：

1. 财政脆弱性： 地方财政收入与房地产市场深度绑定，形成“一荣俱荣，一损俱损”的依赖关系。房地产市场的周期性下行，直接导致地方“钱袋子”缩水，无力支撑庞大的支出承诺。

2. 债务风险累积： 融资平台债务如滚雪球般增长，形成了规模庞大且不透明的隐性债务，成为悬在中国经济头上的“达摩克利斯之剑”。

当“房地产下行”与“财政紧约束”这两大趋势形成共振，旧模式的根基便彻底动摇。继续依靠“卖地-举债-投资”的老路，已不仅是难以为继，更是风险重重。破局，成为唯一的选项。

二、 新工具箱的崛起：构建市场化、可持续的投融资新体系

在旧模式的废墟上，一套以“市场化运作、多元化参与、可持续发展”为核心理念的新型投融资体系正在被精心构筑。其核心政策工具包括：

· PPP新机制： 核心是“聚焦使用者付费”和“全部特许经营”。它不再是政府变相举债的“白手套”，而是真正旨在引入社会资本的专业能力和效率，通过项目自身的运营收入获得回报，实现“谁受益、谁付费”的市场化原则。

· EOD模式： 它创造性地将生态环境治理与关联产业开发一体化融合。一个成功的EOD项目，能够让绿水青山通过周边的产业收益（如旅游、康养、科普教育）实现“自我造血”，把曾经的“纯投入”环保项目，转变为有价值、能盈利的“绿色资产”。

· 全域土地综合整治： 这是在存量时代“向土地要效益”的智慧。通过对城乡低效、闲置土地的再规划、再整理、再开发，释放沉睡的土地价值，为地方发展开辟新的财源和空间载体。

· REITs： 它是盘活巨量存量资产的“金钥匙”。将那些已建成、能产生稳定现金流的基础设施资产（如产业园、仓储物流、保障性租赁住房）证券化，上市交易，从而为地方政府和投资方提供宝贵的资金退出渠道，回收的资金可用于新一轮的投资，形成“投、融、管、退”的良性循环。

这四大工具并非孤立存在，而是可以相互赋能、形成合力。一个EOD项目可以采用PPP模式引入社会资本，其形成的优质资产未来或可通过REITs实现证券化，而整个过程可能就建立在全域土地综合整治提供的空间基础之上。

三、 通向未来的路径：协同、创新、保障与防控并重

新体系的构建绝非一蹴而就。要成功实现这一历史性转型，必须坚持四大原则：

1. 政策协同是前提。 打破部门壁垒，实现发改、财政、自然资源、生态环境等部门的“同频共振”。中央与地方之间也需要清晰界定权责，中央做好顶层设计和政策供给，地方则要勇于担当，成为模式创新的“试验田”。

2. 模式创新是灵魂。 地方政府必须彻底摒弃“重建设、轻运营”的工程思维，转向全生命周期的运营管理和价值创造思维。要从单个项目的“点状思考”，升级到区域综合开发的“系统谋划”。

3. 权益保障是基石。 尤其是对社会资本和民间投资权益的保障，是激活市场活力的关键。必须通过稳定、透明的法律法规和严格的合同精神，给市场以长期、稳定的预期，让他们“敢投、愿投、能投”。

4. 风险防控是底线。 新模式必须严格划清政府与企业债务的边界，坚决不形成新的隐性债务。同时，要建立全生命周期的绩效监管和动态风险评估机制，确保项目健康运行，防止金融风险的跨领域传导。

四、从“依赖土地”到“依靠创新”，一场治理能力的深刻淬炼

这场地方政府投融资模式的重构，其意义远超出财政金融领域本身。它是对地方政府治理能力的一次全面体检和升级——从过去依赖土地资源的“资源型政府”，转向依靠模式创新、项目管理和市场服务的“赋能型政府”和“服务型政府”。

更深层次看，这也是中国经济艰难告别“土地依赖”，迈向“创新驱动”高质量发展模式的关键支撑。一个高效、市场化、可持续的基础设施投融资体系，将为科技创新、产业升级和民生改善提供坚实的底层架构，从而支撑起中国经济发展的下一个辉煌篇章。前路挑战重重，但方向已然明确，唯有力行不辍，方能驶向那片更为广阔的蓝海。

（作者系泛华集团副总裁）