近日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，明确基础设施和公用事业领域开始采取PPP新机制。PPP的本质是通过政府和社会资本合作，采取合理的投资回报方式，为社会公众提供更好的公共产品和公共服务。聚焦使用者付费是指项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报的实施方式。PPP新机制聚焦使用者付费，将推动中国PPP行稳致远，主要体现为以下六个方面。
一是提高PPP项目的必要性和可行性。具有使用者付费基础的项目通常符合社会公众的实际需求，且通常是老百姓生活工作必需的设施和服务，能形成稳定的项目现金流预期。如果不是当前社会公众实际需要的公共产品或公共服务，将难以建立真正的使用者付费机制，因此聚焦使用者付费能起到择优筛选作用，挤出那些可能过度超前建设或者相对当前经济社会已滞后的项目，从而提高PPP项目采取特许经营模式可行性论证的质量。
二是降低PPP项目的信息不对称性。建立使用者付费方式的项目通常具有需求可计量、可预测和可操作等特征，提高公共产品和公共服务生产供给过程的透明度，能有条件鼓励公众参与共同生产并形成公众满意度评价，具备引入市场化机制的条件。同时，这类项目生产供给过程可以设置监测和评价体系，能防止社会资本方单纯按照商业化方式来运作PPP项目，降低社会资本方道德风险，从而提高PPP实施的经济效益和社会效益。
三是提高社会资本的参与积极性。通过使用者付费来平衡项目全生命周期收益，既能减轻地方财政压力，还能减少对项目的过度干扰，降低收益主观性和随意性，从而稳定社会资本获得投资回报的预期。这能提高社会资本投资管理的自主性，引导企业结合自身经营理念和战略目标，降低项目运营和投资成本，从而提高PPP模式的市场吸引力。
四是激发社会资本的运营创新性。使用者付费方式能为社会资本方建立明确的收费渠道，激发社会资本方的创新意识和服务意识，注重提高运营效率、降低运营成本，充分挖掘公共产品和公共服务供给过程中的额外商业价值。通过完善建立使用者人次概念的服务清单和综合单价，发挥价格机制在资源配置中的关键性作用，提升公共产品和公共服务的供给数量和供给效率，增加社会福利总效益，从而提高PPP项目的质量和效率。
五是重塑政府部门的投融资观念。聚焦使用者付费能帮助政府转变管理理念和方式、促进政府理性认识PPP，合理限制政府补贴能引导政府部门将注意力转移到价格、标准和营商环境等配套保障机制健全方面，从而真正发挥出PPP在中国基础设施和公用事业补短板方面的积极作用。同时，使用者付费将引导政府从管财政预算绩效转向管服务产出绩效，以及建立全生命周期视角的服务理念，形成政府投资并有效引导带动全社会投资，从而提高PPP模式的健康可持续。
六是遵循穿透原则的使用者付费安排。使用者付费方式并不意味着必须由社会资本直接向社会公众收费，采取财政收支两条线的项目按照穿透原则同样适用于PPP新机制，要重视这类项目的谋划识别。此外，要用发展的眼光看待使用者付费方式，虽然当前有些领域还无法实现使用者付费，比如市政道路目前尚未建立收费安排，将来伴随数字化和智能化技术的迭代升级，将有望帮助市政道路等更多公共空间领域实现使用者付费，实现公共产品和公共服务的精准计量、精细化管理和精确送达，从而扩大PPP模式的适用范围。
笔者认为，从PPP新机制设计逻辑上看，未来聚焦使用者付费的PPP项目数量和规模很可能比想象中空间要大，聚焦使用者付费将彻底改变PPP底层运行逻辑，将开启中国PPP发展新时代。PPP新机制是我国基础设施和公用事业投融资体制机制改革的重要举措，也为PPP规范发展、阳光运行指明了方向，具有立足当前、着眼长远的重要价值，将对新时代我国公共产品和公共服务供给模式创新产生深远影响。
