中华建设网讯   （记者 阎秋）  日前，自然资源部、国家林业和草原局联合发出《关于支持服务业优质高效发展的通知》。面对新业态服务业业态融合、功能复合的新特点，《通知》以“规划统筹+用地创新+要素组合+监管协同”为抓手，推动服务业从“单一用地”走向“混合兼容”，从“增量扩张”走向“存量盘活”，从“单要素供给”走向“多资产组合”，为“十五五”时期服务业扩能提质提供坚实的自然资源要素支撑。《通知》强调，要完善社区公共服务等微更新项目的规划许可豁免清单。城市绿地中休憩、健身、停车、便民商业等配套设施用地占比可提高到8%。

 

 

我国服务业的崛起，是中国经济结构转型升级最鲜明的注脚。

 

2015年，服务业增加值占GDP比重首次超过50%，此后一路攀升。到2025年，这一比重已达57.7%，服务业增加值突破80万亿元。进入2026年，势头更劲——上半年服务业增加值41.4万亿元，同比增长5.2%，快于经济增速0.5个百分点；占GDP比重59.5%，对经济增长贡献率66.1%，较上年同期提高近6个百分点。

 

生产性服务业与先进制造业的深度融合，正成为产业升级的“倍增器”。上半年，信息传输、软件和信息技术服务业增加值增长10.7%，租赁和商务服务业增长11.9%，两者对经济增长的贡献率接近四分之一。北京的表现尤为亮眼——上半年服务业增加值占地区生产总值比重达87.4%，金融业和信息服务业“双核驱动”，合计占服务业增加值的五成，对全市经济增长贡献率超过七成。

 

生活性服务业的扩围提质，则让普通百姓的日子越过越舒心。2026年暑期，全国1200家博物馆推行开放延时服务，各地举办超3万场文旅消费活动，“为一场演出赴一座城”成为年轻人的消费新潮流。前5个月，规模以上文化艺术业、体育业企业营业收入分别增长11.8%和11.9%。

 

在自然资源要素保障方面，各地也积累了不少好经验。湖南株洲整合存量土地资源，统筹推进连片建设，节省约15%的建设费用，打造集研发、设计、生产、检测于一体的连片产业基地，达产后土地亩均效益预计可提升5倍以上。陕西西安幸福林带片区通过规划引领，统筹老厂房、老社区、城中村改造，打造“地上逛公园、地下逛商场、带娃有乐园、记忆有温度”的多元场景。

 

成绩令人振奋，但瓶颈同样突出。

 

自然资源部自然资源开发利用司副司长宁镇亚在2026年9月29日的专题新闻发布会上坦言，从调研掌握的情况看，现行规划和土地政策在支持生产性服务业项目落地方面仍存在不少难点堵点。

 

用地模式“跟不上”业态创新。新业态服务业普遍具有业态融合、功能复合的特点，同一地块上既有研发办公，又有商业配套，还有生活服务，传统单一用途的用地模式已难以适配。

 

存量盘活“转不动”。大量闲置厂房、老旧楼宇、空闲建设用地沉睡在城市的角落里，用途转换程序复杂、过渡期政策不明确，企业想转型却“转不了”。

 

郊野服务“落不下”。森林康养、生态体验、郊野公园等绿色服务业态，往往需要在城镇开发边界外零星布局配套设施，但“点状用地”政策尚不完善，项目落地难。

 

农村资源“用不活”。农村集体经营性建设用地入市机制尚未完全打通，乡村文旅、养老托育等服务业发展受限于土地要素瓶颈。

 

要素供给“合不拢”。土地、林草、海域、海岛等多门类自然资源资产分散管理，难以形成组合供应，制约了综合性服务业项目的整体运营。

 

为加强国土空间规划和自然资源政策协同，促进服务业高质量发展，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于支持服务业优质高效发展的通知》，围绕国土空间保障、用地混合兼容、存量盘活、供应方式、价格机制、不动产登记等方面提出12条支持政策。统筹增量和存量，推动用地混合复合兼容，增强规划管控弹性，优化存量盘活政策，多措并举降本增效，进一步提升土地、林草、海洋以及测绘地理信息数据等要素供给效率，持续优服务强监管，从空间保障到监管协同，构建起一套完整的支持体系。

 

《通知》强调，要推动用地混合复合兼容。引导生产性服务业向工业园区集聚，与工业用地混合布局、复合利用。支持工业用地在兼容不超过项目建筑总面积15%的行政办公和生活服务设施的基础上，可再兼容不超过项目建筑总面积的15%用于生产性服务业以及产业邻里中心建设，兼容部分原则上不得分割转让。

 

要优化管控规则激活存量空间。完善社区公共服务等微更新项目的规划许可豁免清单。用途转换兼容符合正面清单或豁免清单的，无需调整详细规划。在符合国土空间规划、不改变主导用途且对周边无负面影响前提下，商服用地新增保障居民基本生活需求、补齐城市基本公共服务短板的，可结合实际优化容积率计算规则，细化不计容认定标准。城市绿地中休憩、健身、停车、便民商业等配套设施用地占比可提高到8%。

 

要规范用途转换释放发展活力。存量建设用地、建筑在符合国土空间规划、确保安全的前提下，支持企业临时改变用途用于服务业经营，并依法缴纳经营收益中的土地收益。

 

要推动空闲土地短期利用。重点用于建设特色文旅、养老托育、医疗康养、全民健身、交通接驳等便民设施，并与规划实施时序做好衔接。

 

健全多元化的服务业用地供应体系。鼓励服务业经营主体依法依规选择长期租赁、先租后让、弹性年期出让等灵活的供应方式，在不影响公平竞争的前提下，支持“带方案”出让。

 

完善服务业用地价格形成机制。利用地下空间发展服务业的，可实行向下递减的地价支持政策。

 

优化不动产登记服务。主动向前延伸服务，强化工作协同，推进服务业供地时实现“交地即交证”，项目交付时实现“交房即交证”，有抵押融资需求的，实现“抵押即交证”，推动工商业用地开展“带押过户”，实现“高效办成一件事”。

 

《通知》在多个层面实现了政策突破。

 

从“单一用途”到“混合兼容”。最核心的创新在于将工业用地兼容比例上限从15%提高到30%——在已有15%行政办公和生活服务设施的基础上，再兼容15%用于生产性服务业和产业邻里中心。这一突破，让工业园区从“纯生产”走向“生产+服务”的复合生态，为科技研发中试、检验检测、现代物流、供应链金融等新业态提供了空间载体。

 

从“大拆大建”到“存量盘活”。明确五年过渡期政策，利用存量空间兴办国家支持产业的，过渡期间无需补缴土地收益。同时完善社区公共服务等微更新项目的规划许可豁免清单，用途转换符合正面清单或豁免清单的，无需调整详细规划。

 

从“连片开发”到“点状供地”。针对郊野公园、森林康养基地等零星分散的配套服务设施，实行“点状用地”，破解了绿色服务业态“落地难”的问题。

 

从“单要素供应”到“多资产组合”。支持同一空间范围内土地、林草、海域、海岛以及海岸线等多门类自然资源资产组合供应，通过设权赋能显化价值。这一创新让综合性文旅、康养项目能够“打包”获取资源，提升可持续运营能力。

 

从“串联审批”到“高效办成一件事”。“交地即交证”“交房即交证”“抵押即交证”等举措，将不动产登记服务主动向前延伸，大幅压缩了企业等待时间。

 

从“刚性管控”到“弹性适配”。城市绿地中休憩、健身、停车、便民商业等配套设施用地占比提高到8%，商服用地新增民生短板设施可优化容积率计算规则，这些细节调整让规划管控更具弹性。

 

从政策落地链条看，住建部门如何落实《通知》精神，重点是承担重要协同职责：

 

在规划许可豁免方面。《通知》提出完善社区公共服务等微更新项目的规划许可豁免清单。加装电梯、增设停车充电设施、完善无障碍设施、补建社区托育和养老站点等微更新项目，往往涉及住建部门的工程质量安全监管、消防审查验收、施工许可管理等环节。住建部门需要与自然资源部门协同，明确哪些微更新项目可以简化或豁免规划许可，同时守住安全底线。

 

在存量建筑用途转换方面。《通知》支持存量建设用地、建筑临时改变用途用于服务业经营。老旧厂房改造成文创空间、商业楼宇转型为养老托育设施、闲置房屋改建为便民服务站，都需要住建部门在建筑结构安全、消防安全、房屋使用安全等方面提供技术审查和监管支撑。

 

在15分钟便民生活圈建设方面。《通知》提出完善15分钟便民生活圈。住建部门作为城市建设和社区治理的重要参与者，需要在居住区配套设施建设、老旧小区改造、完整社区建设等工作中，与自然资源部门的空间布局安排相衔接，确保养老托育、卫生健康、文体服务等生活性服务业设施“落得下、用得好”。

 

在房地产市场监管方面。《通知》明确严守三条控制线，严防各类风险。住建部门需要与自然资源部门联动，严防借服务业、文旅、康养之名违规开发商品住宅、别墅、旅游度假村等项目，维护房地产市场秩序。

 

《通知》的出台，是一次对传统用地模式的深刻变革，也是一次面向未来的制度创新。当“混合兼容”取代“单一用途”，当“存量盘活”取代“大拆大建”，当“点状供地”取代“连片开发”，当“多资产组合”取代“单要素供应”，我们看到的不仅是政策工具箱的丰富，更是发展理念的升级。

 

让每一寸土地都生长出服务的活力，让每一处空间都承载起民生的温度。这，正是《通知》最深远的意义所在。