中华建设网讯   （记者 严佳）  土地，是发展之基、民生之本。当增量空间日益趋紧，如何让"沉睡"的土地重新苏醒、让每一寸土地生出金子，成为摆在全国各地面前的一道时代考题。日前，湖南省人民政府办公厅出台《支持存量土地盘活增效促进高质量发展的若干措施》，从规划优化、开发建设、供应方式创新等方面，推出18项盘活存量土地的硬招实招，向批而未供、闲置、低效的存量土地挖潜要空间，为破解新时代土地要素保障难题提供系统性制度供给。

 

 

一、122.85万亩"沉睡土地"的重生

 

近年来，湖南土地家底发生了深刻变化。

 

2026年6月25日，第36个全国"土地日"，湖南省自然资源厅披露了一组耐人寻味的数字：2025年，全省批准新增建设用地仅12.6万亩，而同期实际供地达18.3万亩，这中间近6万亩的缺口，全部由盘活的批而未供、闲置、低效用地补齐。换句话说，今天湖南每供应3亩建设用地，就有1亩来自存量。

 

时间再往前推。自2021年新增建设用地规模触顶后，湖南新增用地指标连续四年稳步回落。

 

"十四五"以来，湖南省累计盘活存量土地122.85万亩，单位GDP建设用地使用面积下降19.93%；批而未供和闲置土地处置率连续5年居全国前列；节约集约用地工作连续6年获国务院督查激励；园区"三类低效土地"处置27.67万亩，帮助2468家企业纾困解难。长沙、湘潭、株洲、郴州、汨罗多地入选国家低效用地再开发试点城市。

 

数字是抽象的，土地上的故事却可触可感。

 

在长沙马栏山，湖南广电"七彩盒子"项目的123亩土地曾是一个令人棘手的僵局：74亩划拨地归属湖南广播电视台，49亩出让地分属两个权属主体，规划指标无法统一，行政审批要走两套流程。按传统办法，需补缴上亿元土地出让金再完成转让，沉重的现金支出足以让项目搁浅。省市自然资源部门靠前服务，以"作价入股+变更登记"的创新模式破局——74亩划拨地经评估后以国家作价出资方式注入集团公司，全程零现金流转，最终显化资产价值1.2亿元，带动项目年营收超2000万元，还为企业节约资金超1亿元。

 

在株洲，一批抵押融资的存量土地曾被视为"死结"：不解押无法收储，不收储难以再供应。当地创新"带押分割收储+同步二次供应"并行推进的新方式，不解除抵押即完成收储出让，成功盘活低效闲置土地102亩，精准引进两家优质企业，累计完成固定资产投资3.5亿元，项目达产后预计年新增税收3000万元。

 

在长沙雨花区，一座被居民戏称为"老鼠岭"的老仓库，如今有了一个潮味十足的新名字——新梁仓。红砖墙与钢架结构被悉心保留，新消费品牌争相入驻，成为年轻人热衷打卡的文旅新地标；而长沙市中电智造园则以"工业上楼"模式，将69亩低效划拨工业用地打造成集生产制造、科技研发、商务办公于一体的现代化小微产业园，亩均税收跃升至60万元以上。

 

就连平日里无人问津的桥下空间，也在长沙焕发新生。面对涉及30多家权属单位的复杂局面，长沙建立"一桥一档"数据库，系统盘活237处桥下空间，首批改造即新增体育场地27.5万平方米，推动全市人均体育场地面积从2.77平方米提升至3.52平方米。

 

今年4月28日，湖南省自然资源厅召开新闻通气会，从全省169个案例中遴选出首批25个基层优质盘活示范样本集中发布，覆盖城市空间复合利用、民生改造、园区提质、老工业转型及交通、文旅、传媒等国有土地资产盘活领域，五大盘活模式初步成形。

 

二、风景背后的沟坎："三个交织、一个缺乏"

 

成绩亮眼，并不意味着前路平坦。越是向纵深推进，硬骨头越是难啃。

 

2026年4月28日的通气会上，省自然资源厅总工程师董振亚坦言，当前存量土地盘活仍面临"三个交织、一个缺乏"的突出难点：各方利益矛盾交织、新老问题相互交织、监管职责边界交织，以及缺乏系统性政策支持。

 

这十六个字背后，是数不清的具体困境。

 

一宗存量土地，往往产权主体多元、权属关系模糊，土地与房产分属不同权利人，租赁、抵押、查封层层缠绕；盘活链条上，原土地使用权人、企业、居民、村集体、政府部门多方利益诉求各异，稍有不慎便引发矛盾；改造项目涉及自然资源、住建、发改、司法等多个部门，审批事项繁杂、流程链条冗长，重复论证、多头审核让企业"跑断腿"；此外，资金渠道狭窄、历史遗留问题认定标准不一，也让基层在处置时"投鼠忌器"、不敢作为。

 

任务之艰巨，数据可作注脚。以长沙为例，前期摸排的闲置地块达1015块，而截至今年5月底，完成整治的仅274块，占比约27%。九成多土地仍在等待唤醒，攻坚战的艰巨性可见一斑。

 

难题的另一面是时代的要求。2025年中央城市工作会议已作出判断：城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。2026年3月，自然资源部、国家林草局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，明确要求各省建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。

 

基层探索已经播下火种，制度跟进方能燎原。事实上，湖南早已开始谋篇布局：2025年全省开展"存量土地盘活增效"大调研大讨论，征集案例与政策建议数百条；今年3月1日，由省自然资源厅起草的措施征求意见稿面向社会公开征集意见；明确提出"三个一"工作思路——出台一套政策、开展一项行动（三年攻坚行动）、聚焦一个阵地（一体化数智化监管平台）。

 

三、十八项硬招：把"盆景经验"变成"制度风景"

 

为进一步优化国土空间发展格局，完善土地要素市场化配置机制，统筹存量和增量综合供地，推动批而未供、闲置、低效等存量土地盘活增效，破解新时代土地要素保障难题，促进高质量发展，湖南省人民政府办公厅制定了《支持存量土地盘活增效促进高质量发展的若干措施》，从规划优化、开发建设、供应方式创新等方面，推出18项盘活存量土地的硬招实招。

 

这十八条措施环环相扣，既有服务大局的制度创新，也有回应民生关切的务实之举。可将其归纳为五条主线：

 

第一条主线，让规划"活"起来。《若干措施》开宗明义增强空间规划适应性：在符合安全、环保、消防等要求的前提下，可结合盘活需求对详细规划进行技术修正和优化调整；鼓励土地混合开发利用，主导用途按计容建筑面积超过50%的建筑功能确定，省级层面制定正面清单，存量盘活项目符合清单即视为符合详细规划。同一管控区域内，相同用途出让土地的建设规模指标，还可在地块之间按等价原则或公开交易原则转移调剂——规划这一曾经的"第一道门槛"，由此变成了可动态适配的工具。

 

第二条主线，让开发"动"起来。针对开竣工违约这一企业最揪心的风险点，《若干措施》明确：因政府原因或自然灾害等不可抗力导致违约的，可由市州、县市区人民政府集体决策免除违约责任；超期一年以内且企业承诺限期动工的，可重新约定开竣工日期和违约金条款；已实际竣工验收的项目，不再追究开竣工违约责任。城市更新方面，按"不低于现状"原则适度放宽建筑间距、退距、密度、绿地率、停车位配比等技术指标，对社区微更新项目制定规划许可豁免清单，并鼓励老旧住房原拆原建、自主更新。利用存量土地发展教育、医疗、养老、科研、文旅、体育等国家支持行业，可享受不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。

 

第三条主线，让流转"畅"起来。这是十八条中最富突破意味的板块。《若干措施》明确，开发投资未达25%而有转让意向的土地，可办理预告登记，转让协议和预告登记证明即可作为办理立项、用地、规划、施工等手续的依据；具备独立开发条件的存量土地，允许分割宗地或以幢、层、套（间）分割登记、转让；抵押土地可实施带抵押出让、支持"带押过户"；对司法查封土地，构建府院联动机制，法院司法处置时可主动征询自然资源等部门意见，已裁定司法拍卖的土地可根据发展规划和市场需求调整规划条件，提升资产价值，买受人还可凭成交过户裁定办理"带封过户"。

 

第四条主线，让产业"兴"起来。园区是主战场。《若干措施》首创性地提出探索"产业链供地"：产业链关键环节、核心项目涉及多宗土地的，允许统一规划设计、整体实施、按宗供应；确需预留的存量土地经审核备案后，不纳入当年园区"三类低效土地"处置任务基数；对符合省级及以上产业园区主特产业指导目录和新质生产力发展要求的项目，出让底价可按不低于所在地基准地价的70%执行。企业因扩大生产在自有工业用地上新扩建生产性用房或利用地下空间提高容积率的，不增收土地价款；对已关停、无力再开发的低效工业用地，可通过"以房换地""以股换地""以地换地"等方式协商补偿收回，并探索"环境修复+"模式盘活工业污染地块。

 

第五条主线，让保障"实"起来。《若干措施》要求各地建立政府牵头、自然资源部门具体负责、相关部门共同参与的集体决策机制，依托湖南自然资源智慧平台加强数据归集共享；对盘活过程中的创新举措和历史遗留问题处置，鼓励采取改革评估备案方式审慎处理，激励基层担当作为；拓展资金渠道，鼓励金融机构在不新增政府隐性债务前提下开展信贷支持。

 

四、盘活存量土地的"制度答案"

 

纵览十八条举措，它系统回应了困扰基层多年的四道难题：

 

回应"能不能动"的合法性质疑。预告登记转让、分割转让、带押过户、带封过户等一系列安排，都是在现行法律框架内对权属流转路径的再造——让未到投资强度的土地可以"先上车、后补票"，让被抵押、查封的土地可以"戴着镣铐跳舞"，资产的流动性被前所未有地激活。

 

回应"值不值得动"的利益计算。基准地价70%供地、增容不增收土地价款、开竣工违约责任豁免、混合开发免调规，这些条款共同指向一个目标：让企业算得过账、让政府下得了手、让原权利人不至于血本无归。盘活不再是零和博弈，而是多方共赢的价值重构。

 

回应"敢不敢动"的担当顾虑。改革评估备案机制的建立尤为关键——对创新举措审慎包容，为担当者担当，给基层吃下了"定心丸"。

 

回应"谁来统筹"的协同之困。从集体决策机制到智慧平台数据共享，从府院联动到"缺什么补什么、谁审批谁负责"的确权原则，文件将散落在25个典型案例中的"土办法"，淬炼为全省统一遵循的"制度图谱"。

 

五、一场发展方式的深刻变革

 

《若干措施》的价值，远超一份普通的工作措施。

 

它是落实党的二十大和二十届历次全会精神、落实中央城市工作会议"存量提质增效"要求的具体行动，也是对接自然资源部增存挂钩硬约束的先行布局。当"年度新增建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积"成为国家规则，湖南以省级政府规章的形式率先系统回应，无疑抢得了"十五五"开局的发展先机。

 

它传递出清晰的预期信号：土地要素的获取逻辑正在从"要指标"转向"盘存量"，谁能读懂政策、用活政策，谁就能在要素约束时代赢得主动。2468家已经受益的企业，和更多在观望的企业，都将在新的规则中找到自己的位置。

 

它标志着湖南土地管理从"单点盆景"迈向"全域风景"。4月发布的25个案例证明了基层的创造力，而《若干措施》则完成了一次关键的制度跃升。正如湖南省自然资源厅所描绘的路线图：出台一套政策、开展一项攻坚行动、聚焦一个数智化监管阵地，湖南存量土地盘活的"四梁八柱"就此确立。

 

土地不会说话，却记录着时代的变迁。

 

从122.85万亩"沉睡土地"的唤醒，到每3亩供地就有1亩来自存量的结构之变；从马栏山123亩土地上的产权破冰，到《若干措施》十八条举措的落子成章——湖南正在完成一场关于土地的深刻叙事：增长的极限，不取决于土地的总量，而取决于制度的眼界与改革的勇气。

 

存量时代的大幕已经拉开，湖南用行动宣告：让每一寸土地物尽其用，让每一份资产重焕生机——这场变革，刚刚开始！