近日，北京市十五届人大常委会第四十五次会议表决通过《北京市城市更新条例》（以下简称《条例》），《条例》将从2023年3月1日起实施。《条例》共七章五十九条，涵盖包括居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合类等5大类、12项更新内容。

二十大报告明确，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”，“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动”。参与《条例》意见征求的中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、北京城市规划学会城市更新与规划实施专业委员会委员王伟解读：《条例》的制定如何与老百姓的居住环境、生活品质紧密相关？为在减量发展形势下推动城市高质量发展、在现行法律框架内破解现实难题提供了哪些顶层设计？

什么是“城市更新”？《北京市城市更新条例》明确，城市更新是指对本市建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，包括居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合类等5大类、12项更新内容，不包括土地一级开发、商品住宅开发等项目。

北京是全国第一批城市更新试点城市。中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、北京城市规划学会城市更新与规划实施专业委员会委员王伟认为，在国家“十四五”规划纲要提出实施城市更新行动、明确城市更新目标的大背景下，《北京市城市更新条例》在响应国家战略的同时，又体现出鲜明的首都特点。

王伟表示：“中国的城镇化发展到了非常关键的阶段。按照世界城镇化规律，一般城镇化到80%左右就会进入平台期。现在我们就进入到城市增长越来越缓慢的状态，更需要通过城市内部机能的更新来实现高质量发展。在这样的情况下，城市更新已经不是原来‘零敲碎打’的项目式更新，而是一种系统性、综合性的更新。北京这一轮城市更新有一个非常重要的特点，就是‘政策引领’，同时又借鉴了像深圳、上海等城市率先推出的《城市更新条例》的一些成熟做法。”

据了解，北京市正逐步健全“1+n+x”城市更新制度体系，其中，“1”就是《北京市城市更新条例》，“n”是指相关配套规范性文件，“x”是指各类规范和技术标准。王伟分析，由《条例》打造的城市更新“北京模式”和“1+n+x”城市更新制度体系，进一步强化了北京城市更新的整体性。而其中，《条例》更是以立法形式为推动北京城市更新提供坚实的法治保障。

值得关注的是，《条例》明确了城市更新活动中不包括土地一级开发、商品住宅开发等项目。

王伟分析：“过去传统的城市更新，包括了土地的一级和二级联动，以及房地产开发，是一种以‘拆除重建’为主的更新模式，建的时候用更高的容积率或更高的开发方式来达到更新的目标。可以看到，伴随着房地产业的调整，拆除重建类的城市更新遇到了很大阻力。北京要在这种城市更新的模式和路径上真正做到转型，所以明确了不包含的项目后，就意味着我们希望能够改变过去以土地一级开发和商品房住宅开发为代表的老路径，来更彻底地执行‘人民城市人民建，人民城市为人民’的精神，走出一条以有机更新为主的城市更新模式。”

除了适用范围，《条例》还提出了明确实行“留改拆”并举，以保留利用提升为主等基本原则，以及明确先治理后更新、补齐城市功能短板、加强既有建筑安全管理、严格城市风貌管控等9项基本要求。王伟表示，《条例》还从健全管理体制、强化规划引领两方面明确了城市更新的责任归属。“《条例》明确了市级统筹、区级主责、街乡实施的三级状态，使得在城市更新的过程中，政府内部首先能够形成好的分工。《条例》通过城市更新专项规划以及相关的控制性详细规划，对北京市既有的资源和任务进行了时空和区域层面的统筹，来引领项目的实施。对于居住类、产业类、设施类等5大类，并不是‘一刀切’，而是分类制定更新导则，明确各自的更新导向、技术标准，对实施主体来说，它接收到的信号就更加清晰。同时《条例》也明确，城市更新项目要严格根据控规和需要来编制实施方案。”

在城市更新的过程中，“谁更新谁受益”，形成政府引领、市场主导、社会参与的多元推动格局是关键。王伟介绍，《条例》的一大亮点是“赋能”，设定了城市更新物业权利人的范围以及权利义务，确保老百姓、市场主体等从“想参与”到“会参与”，让更新改造后的一砖一瓦、一草一木，都更好体现民众所盼所愿。

王伟表示：“在明确了实施主体和实施单元统筹主体的规则以后，就更容易推动更新意愿的达成以及市场资源的整合。比如针对管线等建筑物以内共有部分的改造，可以根据管理规约或者议事规则，由业主依法表决确定，同时街乡、居（村）委会通过社区议事厅等形式推进多元共治。我们过去经常讲，城市更新有一个‘5%难题’，5%的人不同意、这事就搁在那儿行动不了，所以《条例》提出，对拒不执行实施方案或者无法达成一致意见的，提供异议处置路径。这些情况都可以经人民内部协商来达成一致，大家有了权利以后，就会发挥群众的智慧、群众的力量，可能就会有创新性的做法出现。”

《条例》还特别关注到关系老百姓切身利益的老旧小区加装电梯的难题。《条例》第三十二条第二款规定，“老旧住宅楼房加装电梯的，应当依法由业主表决确定。业主可以依法确定费用分摊、收益分配等事项。”

此外，《条例》在严格落实减量双控发展要求的基础上，为调动市场积极性，结合国家有关政策，规定了一系列激励保障措施，包括：建筑规模激励、用途转换和兼容使用、国有建设用地配置方式、五年过渡期、弹性年期供应与土地续期、未登记建筑物手续办理、利用地上地下空间补建公共服务设施等制度，并明确了政府财政资金、税收、金融等方面的支持政策。在王伟看来，由多重“激励”替代单纯“管控”，将更有利于市场主体或社会主体发挥能动性、创造性。

“在过去建设的时候，为了防止公共利益受损，用地限制称之为‘用途管制’，如果变更其他用途，就属于违法违规。但是我们知道，城市发展到一个新的阶段，老城区、老项目的功能就要调整，如果还是严格限制，不让调整、也不让改动，就会变得非常僵化。《条例》第四十八条提出，‘本市探索实施建筑用途转换、土地用途兼容’，‘鼓励各类存量建筑转换为市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施。公共管理与公共服务类建筑用途之间可以相互转换；商业服务业类建筑用途之间可以相互转换；工业以及仓储类建筑可以转换为其他用途’，这就相当于在水池里拧开阀门，水可以自由流动了。一个城市有活力，它就像河流一样，水流动得越快，它的水质越好，整个水里的生态系统就会越好，把水流都管起来，无法形成有效的循环，活力就很难呈现出来。有这么一个顺畅的机制，相信我们会看到越来越多的空间，被新经济、新产业、新人群激发出来。”王伟表示。