5月21日，2020年全国两会召开之际，《中国建设报》记者获悉，全国政协委员、中国建筑西南设计研究院有限公司总工冯远联名全国政协委员王翠坤、王美华带来了“关于加强‘韧性城市’建设的建议”和“关于加强执行住宅使用说明书制度的建议”的提案。

作为建筑行业从业者，冯远对“城市建设和房屋建设”尤为关注。她在接受《中国建设报》采访时表示，“疫情影响到每个人，对城市建设和房屋建设是一次考验，从中也暴露出很多问题，需要深入反思。”

构建“韧性城市”，加强城市科学治理能力

2020年初爆发的新冠肺炎疫情，使城市和社会遭受巨大打击。

冯远认为，随着城市人口规模的不断扩大和功能的不断延伸，未来城市将面临更多复杂且极具不确定性的风险灾害。尊重和顺应城市发展规律，增强城市建设的韧性，让城市持续健康发展，必将成为城市科学治理的未来方向。

她以疫情期间成都青白江区发生的5.1级地震为例，“2月3日凌晨，成都青白江区发生了5.1级地震，但成都人民面对地震非常从容，大街上并未出现惊慌失措的场面。但若发生的是8级地震，那么估计人们很难再做到如此淡定，一定会来到室外。”

冯远对《中国建设报》回忆道：“12年前的5·12汶川地震发生后的当天下午，街道上站满了人，到了晚上，很多人拿着席子、枕头等卧具来到大街上，却难以找到一席之地。相比12年前的今天，城市中的建筑更高、密度更大，要将竖向空间的人都放在地面上，难度会更大。且疫情和地震这两种灾害的防控措施恰恰相反，疫情要求人们待在家里，人员不能聚集；而大地震发生后，人们都会被疏散到室外，必然导致聚集。所以，当疫情遇上了地震，该如何应对？”

“不仅如此，也可能有其它灾难同时发生，如地震+火灾、地震+风灾等，该怎么办？”在她看来，当城市面对多灾并发时，如何进行及时有效地应对，尽可能减少人员伤亡和经济损失，这是城市设计、房屋设计应积极思考的问题。

那么，该如何加强城市建设和房屋建设来减少灾害带来的损失？

“作为建筑行业从业者，我认为这不仅需要城市具备应对突发状况时的应急治理能力，还需要强调‘韧性城市’的建设理念，提高城市面对风险的快速应对能力、适应能力和恢复能力。”冯远对《中国建设报》说，据其介绍，“韧性”是最早在物理学中被使用的一个概念，后逐渐被引用到生态学、环境学、城市规划领域，出现了“城市韧性”、“韧性城市”的说法，并在20世纪末被引入中国。

冯远续称，“韧性城市”是国际社会普遍认可的城市建设理念，代表着未来城市发展方向，其基本特征体现在：一是当灾害发生时，城市能够通过一定的方式抵御、吸收和化解外界对其产生的影响；二是城市能够从灾害中快速恢复，保持城市功能正常运行。通俗来讲，就是城市通过适应，来更好地应对各类灾害风险。

具体到如何构建，她进一步表示，“韧性城市”的建设，是一个系统性工程，建议从政策制度、工程技术、社会管理、文化观念等方面进行系统构建。

政策制度方面。要加强韧性城市研究，建立适合我国国情和城市发展需要的韧性城市基本理论、指标体系、规划方法和相关建设管理及技术标准，做好韧性城市规划建设的顶层设计。要建立完善的社会保障制度体系，在灾害发生时为居民提供安全和基本生活保障，降低灾害损失，帮助灾后快速恢复。要建立科学、合理的城市灾害风险评估方法，及时发现潜在风险，为韧性城市建设提供有效支撑。

工程技术方面。要将韧性城市理念贯穿城市规划、设计、建设、管理和运维的全过程。将防灾目标和指标分解到城市建设总体规划和其他专项规划中；在传统建筑设计中，考虑“弹性”设计，提升技术预见性；在防灾方面，从建筑抗震、抗洪、抗风的传统设计思维方式向适应性、可恢复性设计思维转变，尽可能减轻灾害对建筑物造成的损伤；运用大数据和互联网，提升城市风险评估、监测预警和信息服务等功能。

社会管理方面。要提高政府对重大突发事件的应对能力；要从单一风险应急管理模式向多领域、跨学科、多部门协作的应急工作模式转变。

文化观念方面。要通过组织应急救灾演练、媒体宣传等途径，提高公众防灾意识和自救互救能力。要关注公众面对灾害的情绪反应和灾后的精神恢复，及时给与必要的心理干预，缩短灾后不良情绪的恢复时间。

当前，新冠肺炎疫情暴露出我国公共卫生特别是重大疫情防控救治能力上存在短板，如何集中力量加强能力建设，补齐短板弱项，是构筑起保护人民群众健康和生命安全有力屏障的重要任务。

《中国建设报》获悉，冯远也关注到了城市公共卫生设施建设的问题，她在提案中建议：

第一，在国土资源城市总体规划中，应包括防疫应急场地规划、防疫应急物资规划、防疫应急人员规划等。要提升办公、商业等建筑和居民小区的健康安全标准，优化小区公共服务设施配置，完善街道社区等公共空间功能和管理等，提高城市遭遇突发灾害时的冗余度和韧性。

第二，要结合城市建设总体规划，采用“平疫结合”设计思路，有针对性将一些设施纳入应急场所范畴，例如借鉴方舱医院，根据城市特点和人口规模，规划一些体育场馆、会展中心、宾馆酒店作为疫情期间改造用途使用，预留所有的水、电等设备接口，通风系统等各专业的设计应能满足传染病医院的设计要求，确保在日常和应急的情况下能够进行高效的功能及空间转换。

对于新建医院，提倡可拓展性设计概念，将其建设成为“日常”+“应急”相结合的公共设施，增强应急转换能力，让普通医院在疫情发生时能快速转换成收治传染病患者的特殊医院。

预留可快速建立临时医院的场地和市政条件，如火神山、雷神山医院，场地应选择在空旷地区、远离人员密集居住区，最好位于城市下风向，减少病毒扩散几率。

第三，建立应急设计建造技术体系。完善应急设计建造标准，优化应急建造工艺技术，强化应急设计施工一体化管理。

第四，对“日常”+“应急”相结合的这类公共设施进行统一管理，加强动态的监控和运维管理，确保在突发事件发生时能够做到资源及时投放和精准调用。

加强执行住宅使用说明书制度，有效提升建筑服务品质

“绝大多数产品都有使用说明书，它能介绍该产品的功能特点、使用方法和注意事项，对于消费者正确使用该产品，避免因操作或维修不当而造成人身财产损失，以及合理确定生产者、消费者的责任承担，都具有重要作用。”类比产品使用说明书，冯远注意到了住宅领域当前客观存在的问题，她对《中国建设报》表示，目前，普通消费者在选购住宅时一般多关注或比较容易了解房屋所处地段、户型、朝向和立面等信息，而对建筑物的内部结构、采用材料、载荷限值、钢材用量、隔音防火、绿色环保等涉及建筑物安全、品质和使用寿命的参数信息则缺乏了解渠道或不关心。现实生活中，因错误拆改、盲目增加使用荷载、使用不当或维护不及时而引发的安全事故也时有出现。

商品住宅同样也是一种产品，它也需要具有产品使用说明书，为用户提供关于住宅的关键信息。同时，商品住宅又是一类特殊的产品，它建造耗资大、设计复杂、使用时间长且直接关系到千家万户的生活品质和生命财产安全。在冯远看来，实际上，如果能够让用户提前了解关于住宅性能、使用和装修及维护注意事项的信息和知识，类似的安全事故就可以避免，也能做到知情购买。所以，提供一份详尽的建筑物使用说明书显得更为重要。

据《中国建设报》了解，我国早在1998年就印发了《商品住宅实行住宅质量保证书和住宅使用说明书制定的规定》，“但从现实来看，该规定的执行效果还不够显著，”冯远认为，她分析主要原因如下：

一、说明书制度不够完善

一是在法律效力上，由于目前说明书仅作为住宅转让合同的附件在签约环节使用，编制与否对企业影响不大，所以开发商对说明书重视程度不高，有的甚至不予提供。对于消费者来说，在购买前也不能充分了解房屋产品性能，无法做到知情选择，可能造成因盲目选购而引发的消费纠纷。二是在发放时间和对象上，现行说明书制度仅强调新房销售环节，而对房屋购置以后涉及的二手房交易或租赁环节缺乏针对性内容，这使得住房使用和二次装修的安全性问题难以得到切实的全周期保障。另外，如今物业越来越多地承担着建筑的维护职责，但说明书制度并未对物业的权利义务进行规定说明，物业单位对业主专有部分的管理指引效果受限。三是在制度执行的监管上，主管部门在监管手段和检查频率上都有所不足。四是在制度保障上，缺乏将使用说明书制度执行结果与企业信用资质挂钩的具体方法，导致制度执行效果不佳。

二、使用说明书内容有待改进

现行说明书制度规定，《住宅使用说明书》由房地产开发企业自行印制。在实际操作中，多由地方住建部门编制相关示范文本，房地产开发商企业购买后填制。对于使用说明书应当包含的内容，目前各地要求不一致，缺乏全国统一标准以及统一的示范文本。

另外，对于普通用户来说，使用说明书内容描述的语言和专有名词不便于阅读和理解，导致用户对说明书不感兴趣，放弃索要的权利，从而影响使用说明书制度的实施。

三、使用说明书制度宣贯力度不够

目前，政府和社会各界对使用说明书制度的宣传力度不够，宣传措施少，导致用户对使用说明书的作用和意义缺乏关注和了解。有的不知道向开发企业索要使用说明书甚至不知道住房还有说明书，有的即使拿到说明书也不予重视，使得说明书制度的落地效果大打折扣，最终可能造成购房者和建筑物质量安全维护的损失。

为切实保障人民生命、财产安全和公共安全，保障用户利益，有效提升建筑服务品质，延长建筑寿命，据《中国建设报》了解，冯远在相应提案中给出了如下建议： 

一、完善制度并加强监管

要使住宅使用说明书制度发挥应有作用，需要在制度的制定、执行、监管、保障等各个环节同时发力、相互配合。

一是增大使用说明书制度的法律效力和违法成本，促使开发商企业对说明书的重视力度，切实执行相关制度。如将《住宅使用说明书》纳入工程验收、预售审批等行政审批环节的申报要件；将说明书的实施落地质量与开发企业的信用、物业单位的等级评定挂钩等，强化落实开发企业在房屋开发修建环节以及物业服务在后期房屋装修维护监管环节中的相应责任。

二是明确二手房交易及租赁的不同情形下使用说明书的编制内容、提供方和相应监管部门。如对于二手房交易情形，可将《住宅使用说明书》纳入产权转移审批环节的申报要件；对于房屋租赁情形，可考虑将《住宅使用说明书》随房屋租赁合同一起，纳入租客暂住证办理的申报要件。并将说明书在小区物业管理处备案，确保各类房屋所有人（或用户）的权益及建筑物的质量安全都能得到充分保障。

三是强化监管力度。定期或不定期开展住宅使用说明书编制发放情况检查，督促房地产开发企业按要求向购房者提供《住宅使用说明书》，并及时解答用户提出的问题，收集相关意见建议；可结合信息化手段，将说明书随房屋备案号等房屋信息要项一同纳入房屋信息电子管理系统，从而确保说明书有路可查、有迹可循。

四是明确《住宅使用说明书》发放对象应包括房屋所有人、租用者、物业服务单位。

二、编制使用说明书标准化示范文本

一是由政府主管部门牵头，组织建设方、设计方、施工方、用户和物业管理单位等共同参与研究编制《住宅使用说明书》示范文本，其内容应包含建筑物的使用年限、结构型式、抗震抗风等参数、采用各类材料品种与环保性能、材料用量（如用钢量）、载荷限值、标注尺寸的平面布置图、承重墙位置、隔音性能、防火措施、管线分布、门窗、机电设备、电梯运维等特点及使用和维护保养的方法等必要信息，确立基本统一标准。同时鼓励开发企业在此基础上根据建筑实际情况增加个性化内容，使其说明书更详细有特色的反映建筑物的性能特点，更好指导用户合理使用住宅。

二是增强使用说明书的可读性，用易读、易懂的语言描述专业知识，使用户和物管人员能够清晰快速了解建筑物的性能和使用要点。

三、加大对使用说明书制度的宣贯力度

一是通过各级住房城乡建设主管部门和房地产行业组织加大对执行使用说明书制度的宣贯，确保开发商企业明确自身义务和责任，依法编制和发放使用说明书。二是针对广大用户，加大使用说明书制度的作用宣传，让用户了解房屋性能、使用维修等基本知识，切实增强用户的权益保障和安全意识。如利用各地相关主管部门的微信公众号、网站首页以及政务服务大厅进行宣传推送，在小区公告栏张贴住宅使用说明书范本、由于盲目装修引发事故的案例等，也可由政府牵头，联合相关行业协会和企业举办住房相关知识宣讲、知识竞赛活动等。

一份完善的住宅使用说明书，以及一套行之有效的执行措施，可以帮助用户更加科学合理地使用（居住）房屋，这不仅体现了对用户的良好服务和尊重，也是对建筑物质量安全和使用寿命的有效保障。同时也可合理引导房屋开发、设计和建造，促进建筑行业的健康发展。

对于其他非住宅商品房屋，建议参照制订相关使用说明书制度。