中华建设网讯 土地是最基础、最核心的生产资料，土地管理制度是国家政治体制最根本、最重要的组成内容之一，对经济、社会、民生、生态等多方面有着直接、重大的影响。

 

自新中国成立以来，特别是改革开放以来，农村就是土地制度改革的重点和焦点。在城乡二元化和城镇化进程不断推进的背景下，农村土地制度改革面临的问题错综复杂，如何激活土地要素成为乡村振兴绕不过的“拦路虎”。

 

新修订的《土地管理法》于2020年1月1日正式施行，修订内容主要聚焦于农村土地制度改革，其目标在于进一步激发农村土地要素活力，促进土地多元化功能发挥，推动乡村振兴和城乡融合发展。

 

 

新中国成立后，全国上下进行了全面的土地改革，极大地激发了农民的生产积极性，解放了生产力，由此也赢得了人民群众尤其是农民最广泛的支持和信赖。与此同时，小农经济零散经营、两极分化等弊端也逐渐凸显。为了解决这一矛盾，从1953年我国开展了农业合作化运动，对农业进行社会主义改造，将农民个体所有制转变为集体所有制，建立了人民公社，农村土地等生产资料转变为集体所有。

 

这一时期，在党和国家的领导下，农村水利等基础设施得到了全面建设和加强，为农业和农村发展奠定了坚实基础，并为国家工业发展和城镇化建设提供了有力支撑。但另一方面，计划经济体制下过于强调平均主义，造成吃“大锅饭”现象泛滥，极大地挫伤了农民积极性，农业生产受到极大破坏。

 

时代发展呼唤改革开放的春风，而改革开放的第一声惊雷就炸响于农村土地制度改革。1978年，小岗村18个红手印拉开了改革开放的序幕，成为中国改革的永恒标志。在小岗村实行“大包干”后一个月，家庭联产承包责任制成为十一届三中全会的重要议题。

 

在改革开放的大潮中，家庭联产承包责任制得到迅速推广，并成为我国农村土地制度的基石。1980年9月，中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，明确提出支持“包产到户”“包干到户”。1982年到1986年，中央连续出台5个1号文件，都强调要稳定和完善家庭联产承包责任制。1993年4月，我国又将“家庭承包经营”明确写入《宪法》，使其成为一项基本国家经济制度。

 

毫无疑问，家庭联产承包责任制为广大农村注入了一针强心剂，在短期内提升了粮食产量，基本解决了人民群众的温饱问题。同时，这一制度也为乡镇企业发展创造了空间，搞活了农村经济。

 

家庭联产承包为主的责任制， “统分结合”双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，各项法律制度不断完善。2002年8月，《农村土地承包法》规定，“我国实行农村土地承包经营制度，且通过存在于农村集体经济组织内部的家庭承包方式组织实施”，并明确“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。2007年3月，《物权法》正式颁布实施，将农村土地承包经营权界定为用益物权。2008年，党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

 

在土地制度改革过程中，还有一项与之息息相关的重大制度改革，这就是全面取消农业税。新千年伊始，我国在安徽省开展试点，并逐步扩大试点范围，取消农业税费。2005年12月29日，中央宣布取消农业税，征收了2600多年的农业税从此退出历史舞台，农民缴纳“皇粮国税”的历史就此终结。实行家庭承包经营制度后，农业税与承包土地面积挂钩；免除农业税，实际上免的是土地税，这是农村土地制度改革的进一步深化和发展。与此同时，国家开始建立农业补贴制度，国家、集体与农民之间的土地利益关系格局发生了根本变化。

 

 

家庭联产承包责任制解决了“分”的问题，但现代农业发展所需求的“统”的问题却亟待解决。改革开放以来，特别是党的十八大以来， “三权分置”“三块地”等制度改革也在摸索中不断前行。

 

改革开放初期，农村土地承包权是严禁流转的。随着改革开放的逐渐深入，中央相继推出政策法规引导土地流转，各地方也根据自身实情进行探索。

 

1984年，中央1号文件提出，鼓励土地逐步向种田能手集中。1993年，党的十四届三中全会指出，允许土地使用权依法有偿转让。1998年，党的十五届三中全会明确，农户承包地使用权可以自愿、有偿流转。2008年，党的十七届三中全会指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

 

2014年10月，中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求大力发展土地流转和适度规模经营，五年内完成承包经营权确权。这一事关农村土地制度和农业经营制度改革的重要“节点性”文件的出台，加速推进了农村土地流转。

 

2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确提出农村承包土地“三权分置”政策，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。

 

“三权分置”在保障家庭承包经营的基础性地位的同时，有效促进了土地生产要素流动性和农业经营方式的多样化，使农村基本经营制度更充满活力。

 

在“三权分置”政策不断推进的同时，“三块地”改革--农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革也在进行试点。

 

按照原有法律框架，我国施行的是城乡二元土地管理制度，对城乡土地规定了不同的权利体系和配置方式，导致了城乡建设用地价格的巨大差异。在城镇化快速推进过程中，这种二元化管制模式不仅引发了种种社会矛盾，也越来越不适应社会主义市场经济的发展趋势。

 

2014年12月，中央全面深化改革领导小组和中央政治局常务委员会审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，被视为农村土地改革“三箭齐发”。随后，2015年2月，经全国人大常委会授权，在北京市大兴区等33个县（市、区）暂停实施《土地管理法》《城市房地产管理法》中的6个条款，按照重大改革于法有据的原则推进“三块地”改革试点。

 

在政策文件的指引下，各地点地区勇于创新、积极探索，试点取得明显成效。据统计，至2018年6月底，全国33个试点地区已按新办法实施征地共1101宗、16.6万亩；集体经营性建设用地入市地块970宗、2万余亩，总价款约193亿元，收取土地增值收益调节金15亿元；共腾退零星、闲置宅基地9.7万户、7.2万亩。

 

 

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，新修订的土地管理法自2020年1月1日起正式施行。

 

新修订的土地管理法是在总结33个试点地区农村土地制度改革经验的基础上，坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等方面均有突破，尤其是允许集体经营性建设用地入市，为城乡一体化发展扫平了制度性障碍，对促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义。

 

此次土地管理法修订，删除了原法第四十三条“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，并将第六十三条“农民集体所有的土地的使用权，不得出让，转让或者出租用于非农业建设”，修改为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”，为农村集体建设用地入市开了一个口子。

 

同时，对土地征收的公共利益范围进行明确界定：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。

 

在征地补偿方面，改变了以前以土地年产值为标准进行补偿，实行按照区片综合地价进行补偿。下放了宅基地的审批权，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批，允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。

 

从解放初期土地改革的“分”，到人民公社时期的“合”；从改革开放时期的“分”，到新时期推进土地流转的“合”，我国土地制度改革也走过一条螺旋上升的道路，而其从形式到内涵都发生了翻天覆地的变化。农村经济有天然分散经营的惯性，这与社会化大生产的时代趋势是背道而驰的。随着我国城镇化率不断提高，综合国力的不断提升，工业反哺农业的“家底”已经具备。在此背景下，重新整合土地要素资源，推进农业产业化发展，是乡村振兴的必由之路；实现农村土地与城市土地同权同价，是城乡一体化发展的必然要求。而在这一过程中，如何维护农民利益，保持农村稳定，保障粮食安全，是农村土地制度改革的重中之重。