当前，我国经济已进入高质量发展阶段，但城乡发展的二元结构问题依旧突出，城乡发展不平衡不充分成为社会发展亟待解决的问题。习近平总书记指出，“要推动城乡融合发展见实效，健全城乡融合发展体制机制”。特色小镇因符合产业转型升级和新型城镇化方向，能够疏解城市功能，进一步推动城乡资源整合，引导农村人口不断向特色小镇转移，带动乡村振兴，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，成为加快破解城乡融合发展难题的方向之一，成为实现城乡融合发展的重要载体。

一般来说，特色小镇是具有明确独特产业和文化定位，拥有良好生活和生态环境，具备完整城市功能的最基本的空间单位，本质上是一种产业集聚和人口聚集的空间载体。一方面，特色小镇在产业和文化方面特色鲜明、环境优良；另一方面，特色小镇拥有产业功能、商业功能、文化功能、公共服务功能、创新创业功能等诸多功能，能够有效促进生产、生活和生态的融合，助力实现产业发展、生活富裕、生态良好的可持续发展目标。需要特别指出的是，特色小镇的发展嵌入在特定的自然资源禀赋和社会资本的背景中。特色小镇要承接城市的功能，疏解城市发展的问题，引领乡村产业结构转型升级，要将自身的属性与资源作为连接城乡发展的桥梁和纽带。特色小镇要在坚持市场为主体的原则下发展，创造性地运用知识、技术、金融等各类资源就需要以人为主体。因此，特色小镇作为城市中独立的基本单位，实现生产和生活功能的融合将大大疏解城市功能，增加农民收入，提高农村居民的生活水平和质量，缩小城乡差距，促进社会公平。

特色小镇的功能定位是否清晰决定特色小镇能否有效促进城乡融合。实践中，特色小镇有非常丰富的定位。比如，特色小镇有生态文化旅游功能型、交通枢纽功能型、产业培育功能型和科技创新功能型。根据第一、二、三、四大产业和产业部门的定位与特征，可以将特色小镇划分为以农林牧渔业等传统农业支撑的农业依托型，依靠广义工业发展的类型，以物质产品再生产过程中交换、分配和消费环节为发展基础的类型，设计精神产品再生产过程的类型。目前，我国特色小镇在各省域分布相对均衡，各省分布数量差距不大，不同产业类型的特色小镇分布密度与各地区已有产业基础关系密切。特色小镇定位与类型的多样说明，在发展特色小镇的过程中不能千篇一律，要因地制宜、找准定位、差异化竞争。

以特色小镇为重要载体，破解城乡融合发展的难题应当在构建坚实的发展基础、遵循嵌入性的培育原则和营造可持续的发展环境方面久久为功。第一，要坚持特色发展，以特色产业作为特色小镇的发展基础。特色小镇的灵魂就是特色，而特色产业是彰显小镇特色发展的载体。因此，立足产业建镇是特色小镇发展的根本，这需要根据实际情景，挖掘出最有基础和最能成长的产业。例如，在文化旅游型特色小镇，科学合理的主题设计能够打造鲜明的地域标签和孵化产业IP，持续吸引生产要素的集聚，吸引人才的定居；农业特色小镇建设不仅要发挥产业的经济功能，还要完善镇域交通网络布局，推动基础设施的改善和升级；科技创新型特色小镇，在走出新兴技术产业为主导的特色小镇升级发展路径中，也可以探索建立“新科技+新制造+新金融”有机结合的成长模式。

第二，要坚持分类发展，以资源的嵌入性作为特色小镇的培育原则。鉴于我国国土面积广阔，各个地区的自然资源基础、经济社会基础、历史文化传统存在显著差异，特色小镇的建设应当探索多样化的模式分类发展，培育的过程中要注重考虑地区的自然资源禀赋以及文化资源背景。因此，在打造特色小镇的过程中，不仅需要对其他区域的典型经验进行学习吸收和借鉴，而且要结合当地的资源禀赋，尊重历史，注重文化的传承和创新，结合市场发展的趋势进行综合分析。例如，对于自然资源禀赋好、历史文化丰富的地区，可以培育旅游发展型小镇；对于要素密度较高的东部地区，可以重点培育现代服务型小镇；对于支柱产业优势明显的小镇应当继续强化优势。

第三，强化政策扶持，以体制机制创新营造特色小镇建设的可持续环境。特色小镇的发展应当坚持“政府引导、企业主体、市场运作”的原则，突出企业的主体地位和市场在资源配置中的决定性作用。政府应当从区域协调发展的角度统筹城乡发展的规划和设计，整体推进，抓好小镇各类专项规划和详细规划编制工作。例如，在提升小镇覆盖的合理性、优化空间结构方面，宏观上可以给予中西部政策倾斜，给予资金、人才支持，微观上可以加快道路交通等基础设施建设和公共服务配套设施建设。在生产要素的保障支撑方面，政府应当拓宽融资渠道，创新投融资方式，通过政府与社会资本合作、招商引资的方式广泛筹集资金，鼓励专业投资机构、民间资本和有实力的企业积极参与到小镇建设中。在管理方面，可以推动治理资源与治理重心下移，增强特色小镇发展的内生动力。在完善配套措施方面，应当促进农业人口有序转移，并加快推动就业、住房、教育、社会保障等制度的配套改革，提高特色小镇的人口集聚能力。

（作者：中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所博士 张精富）