2022年城市落户限制逐步消除

5月5日，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）公开发布。《意见》提出，到2022年城市落户限制逐步消除。

不久前，国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《任务》），提出要突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展。其中，城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

2014年，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制。如今，城区常住人口300万以下的全面取消落户限制、300万至500万的大城市全面放开放宽落户条件，无疑是中国户籍制度改革史上的一大突破。

据住建部发布的《2017年中国城市统计建设年鉴》， 2017年城区人口超过500万的城市有上海、北京、深圳、重庆、天津、成都、广州、南京、武汉等9座，城区人口300万至500万的城市有西安、沈阳、哈尔滨、昆明、郑州、杭州、济南、青岛、大连、长春等10座。这意味着，除了20个左右I型、超大、特大城市外，中国绝大多数城市至此已可能全面取消落户限制。

户口，在很长一段时间里都是“中国第一证件”，它塑造了中国人的城乡观甚至价值观。

 《意见》提出，到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立。城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城市落户限制逐步消除，城乡统一建设用地市场基本建成，金融服务乡村振兴的能力明显提升，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，乡村治理体系不断健全，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破。

“城镇化发展和乡村振兴如同铁路的两根铁轨，二者并行不悖。”廖洪乐指出，中国几十年来的城乡分割制度体系，为城乡一体化设置了重重障碍，而建设现代化强国的一个目标就是要逐步缩小直至最终消除城乡差别，即实现城乡一体化。为此，必须同时对现有城镇制度和农村制度进行根本性改革，改革那些妨碍城乡生产要素自由流动和城乡基本公共服务均等化的体制和规则，如城乡土地制度、城乡户籍管理制度、城乡社会保障制度、农村集体产权制度等。 

户籍制度改革历史回眸

新中国成立后，户籍制度就逐步建立起来，自此我国日益形成了牢不可破牢不可破的户籍限制。

１９５１年７月１６日，公安部公布《城市户口管理暂行条例》，规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”（社会身份）等事项的管制办法。这是新中国成立后第一部户口管理条例，基本统一了全国城市的户口登记制度。

１９５８年１月全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。“农”与“非农”二元格局由此确立。

户口在中国城乡之间砌成一道墙：一边是高福利的城市生活，另一边是缺乏公共服务的农村。它不仅是人口信息统计的尺度，更是一种身份的象征。

1984年，国务院发布改革文件，明确部分地方可以办理“自理口粮户口”，也就是说，农民可以在城市落户，但没有粮油供应。当时非农业户口本是红色的，自理口粮户口本是蓝色的，所以后者就被称为“蓝印户口”。

转折之所以发生，是为鼓励乡镇企业和小城镇的发展。当时东南沿海地区乡镇工商业发展迅速，为离土不离乡提供了成功经验。

1992年后，户籍制度改革动作加大，一些中小城市开始变相买卖户口，即缴纳几千元的“城市增容费”，就可以办理“农转非”。

2000年以后，身份证、居住证、大城市积分落户等不同的改革措施相继出台，政策制定者始终在朝“公共服务均等化”努力，逐渐将户口与获取公共服务的权利进行剥离。

早在2008年，时任中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉和副研究员王美艳就曾撰文指出：不同规模和等级的城市，户籍制度改革的力度各不相同。“小城镇户籍制度改革的力度最大，中小城市次之，大城市户籍制度改革的力度最小。”

如今，在我国城镇化的大潮下，户籍制度似乎有悄然瓦解之势。
 

 城市人口收缩？抢人大战正酣

有研究指出中国有五分之二的城市人口在流失，在国家发改委最近发布的文件中也提到收缩型中小城市问题。

2017年以来，诸多城市就已经通过政策松绑开启了一轮轮的“抢人大战”。中原地产研究中心的数据显示，截至目前，2018年发布各种人才引进与落户等政策的城市超过50个。

进入2019年以后，热度依然未减。例如深圳启动在职人才引进和落户“秒批”制度，广州宣布新的“1+1+3”入户新政体系，南京发布“房产1平米加1分”的落户新政，石家庄更是直接宣布“零门槛”落户。

总的规律是，2017年的“抢人”主要集中在二线城市，2018年起，一线城市和三四线城市开始参与其中，2019年，大家一起加码。

“人才”的标准则在持续降低。“（现在）已经从抢人才，变成了抢人口。”中国社会科学院社会发展战略研究院院长张翼说，大约五六年前，发展较快的省会城市就开始抢本科生，后来发展到抢大专生和技校生。

清华大学建筑学院研究员、北京城市实验室创始人龙瀛针对收缩型城市做过专门的研究，通过对中国乡镇街道办事处公布人口的调查，他发现，2000—2010年，中国650多个行政城市中，180个城市的人口是减少的态势。也就是说，中国近30%的城市正在“收缩”。

抢人大战一个大的背景是中国劳动力人口正在呈负增长态势。近期国家统计局公告显示，自2012年起，中国劳动年龄人口的数量和比重已经连续7年出现“双降”，7年间，劳动年龄人口减少了2600余万人，相当于每年减少将近400万人。
 

利好楼市?放宽落户不等于放松房地产调控

如今在人们的印象中，与户籍联系最紧密的权利莫过于购房。这次户籍全面取消或放宽的II型城市和I型城市，有相当一部分都实行过限购政策。

“房地产限购关上了房地产投资的‘门’，太宽松的人才引进政策又打开了购房的‘窗’。”张大伟分析，部分城市引进人口的门槛过低，很大程度上不是为了吸引人才，而是吸引购房者。从地方政府角度来看，也许是乐见其成的

中原地产首席分析师张大伟对南方周末记者说，过去两年，全国多个城市的房价出现了反弹，特别是部分二线城市房价上涨迅速，最主要的原因就是人才政策变相放开了限购。

此次落户新政其实是此前一系列政策的延续，多数城市近些年已经不同程度地落实了。对楼市的利好，其实近三年在多数二线城市中也已经释放。

此前一系列政策包括：2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、2015年两会提出的三个“1亿人”（即“促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”）以及2016年出台的户籍制度改革和2018年的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》等。

国家发展改革委发展战略和规划司司长陈亚5月6日在就建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系有关情况举行的新闻发布会上说，要把握好对农业转移人口市民化意义的认识，更要把握好政策内涵。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，不能片面理解为是抢人大战，更不等于放松房地产调控。

陈亚军说，放开放宽城市落户限制并不是放弃对人口的因城施策。超大城市、特大城市要更多通过优化积分落户政策来调控人口，既要留下愿意来城市发展、能为城市做出贡献的人口，又要立足城市功能定位，防止无序蔓延。个别超大城市、特大城市要严格把握好人口总量控制这条线，合理疏解中心城区非核心功能，引导人口合理流动和分布，防止“大城市病”。