投融资体制是我国经济体制的核心之一，是推动有为政府与有效市场有机结合、调动和激发民间投资活力的关键战略领域。中央经济工作会议强调，要“完善投融资机制，实施政府和社会资本合作新机制，支持社会资本参与新型基础设施等领域建设”。2024年《政府工作报告》同样提出，要“实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民间资本参与重大项目建设”，对各地用活用好政府和社会资本合作（PPP）新机制、撬动多元资本投入基础设施建设寄予厚望。2023年11月，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称“新机制”）正式发布，PPP新机制重启，聚焦特许经营模式和使用者付费，优先引入民营资本，重在缓解地方政府债务压力和融资压力，同时激活市场投资信心。在当前愈加复杂的经济形势之下，PPP新机制的出台将为地方深化基础设施投融资体制改革提供重要契机，有望成为推动新基建和城市更新的新抓手，用好新机制需要做好四个转型。

 

 

新机制出台前，政府在我国PPP项目中主要扮演买单角色。新机制聚焦使用者付费和项目经营能力，事实上体现了择优筛选项目、减轻政府支出压力的理念，推动着政府向“监管者”转型。一方面，政府和国有企业作为PPP项目的重要资本方，在项目前期策划、可行性论证、建设、运营等各阶段均需以可持续盈利能力为原则大力建设专业队伍与专业能力，推动国有资本投资精准化、专业化转型。另一方面，政府作为项目推介者与民营经济筛选者，既要做好项目应用PPP模式融资的可行性评估与论证，又要严格遵守评定标准、科学选定社会资本，确保特许经营者具备项目管理经验、专业运营能力、雄厚综合实力、优良信用评级，为项目的长期可持续盈利能力做好保障。

 

 

2014年我国PPP模式初启时，吸引民营企业进入、推动公共服务与基建项目建设提质增效曾是这一模式的核心思路之一。但实际发展中，国央企常常因资金、施工等各方面综合实力，以及信息不对称等原因而更易中标，民企中标难、中标贵等问题突出。为改变这一情况，新机制从政策的层面强调了项目盈利性，并明确了优先选取民营经济参投的原则。基于此，在操作层面，项目方必须以市场原则为导向，明确民营经济参与的领域与渠道，同时重视项目盈利空间的挖掘与打捆策划包装的能力，从制度保障和收益吸引两端着手，推动PPP项目的市场化转型，方能真正引导优质民营经济进入公共服务与基建领域。

 

新机制对于公共建设项目的民营企业股权比例做了规定，市场需求显著的须由民营企业独资或控股，具有一定公共属性的民营企业股权比例则不得低于35%，这对以市政工程为代表的公共类建设项目的规模以及收益能力都提出了较高的要求。结合部分行业数据来看，2022年全年，新机制明确规定应由民营企业独资或控股的市政工程子行业的净资产收益率为负，规定股权比例不得低于35%的子行业收益率则一路下降，反映了公共属性项目收益能力要求不足的现实情况。在地方财政趋紧、城市更新与新型城镇化建设大力推进的背景下，地方政府应积极探索出台科学合理的市政工程造价，尽快出台水电、污水处理等市政运营价格的市场化改革方案，建设灵活化、精准化的定价机制，提高市政项目的利润率与长期盈利能力，从而拓展市政工程项目的PPP融资空间。

 

 

新机制下，PPP特许经营的周期由30年延长至40年，尽管符合项目经营收入覆盖建设投资与运营成本要求，却加剧了民营经济对资本流动性、项目回报周期及其融资能力的顾虑。当前，民营经济主导的PPP项目普遍存在融资难的问题，金融机构对长周期PPP项目及其社会资本方普遍信心不足。解决这一困境，一方面政府需要化长期投资风险为合规运维动力，引导金融机构做精做细民营经济投融资全周期的尽职调查与项目绩效评估，适当调整符合PPP项目技术经济特点和融资需求的投融资条件和风险控制体系，倒逼PPP特许经营者精细准备、合规运维。另一方面则需要政府出台完善PPP项目民营经济退出以及项目移交的具体工作机制，以平稳过渡保障项目的长期运营收益总体稳定，从而保障新机制下PPP项目融资渠道顺畅多元。