耕地是我国最为宝贵的资源，更是粮食安全的压舱基石。然而随着城镇化之快速推进，在一些城市周边，耕地“红线”却俨然沦为了随意变动的“橡皮筋”，建设占用耕地现象频繁发生。我们说，划定永久基本农田，不仅能够有效防止耕地“非农化”，更利在稳定国家粮食安全大局。正如2019年《新土地管理法》第35条所表述的，绝不囿于“基本农田”到“永久基本农田”的几字增加，更深层次彰显着思维理念之重大转变，体现着国家对于基本农田永久保护的决心与恒心。然在城市周边划定出永久基本农田，是否会限制城市发展？如何防止滥竽充数或擅自改变用途？又应如何实现对基本农田的长久保护？对此，湖北省宜昌市给出了自己的答案。

 

自2014年《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》文件下发后，多年来，宜昌市持续强化耕地保护责任，建立耕地保护长效机制，层层落实市、县、乡、村各级保护责任，明确保护责任人、保护范围及保护措施。

 

宜昌自2016年上半年启动城市周边永久基本农田的划定工作后，市中心城区及8个县（市）经核实举证，分别于2016年7月和8月完成工作任务，并通过了部、省审核确认，全市累计划定城市周边永久基本农田24.21万亩。在全面完成城市周边永久基本农田划定工作的基础上，更于2016年下半年强力推进全域永久基本农田划定工作。该市秉持“质量优、布局优、结构优”的原则，确保优质耕地优先划入基本农田。对地类与质量不符合的调整出永久基本农田范围，补划相当数量的优质耕地进行补充；对城镇周边和交通沿线的优质耕地与已有划定基本农田集中连片，聚集度高、规模较大、有良好的水利与水土保持设施的耕地优先划入基本农田；对已建成的高标准农田优先划入基本农田。截至2017年4月底，宜昌永久基本农田完成划定任务，5月完成市级初验，6月通过省级验收。

 

通过全域永久基本农田的划定，宜昌市的耕地保护迈上了新台阶。一是数量不减少。全市共划定永久基本农田397.25万亩，完成了湖北省省厅下达基本农田保护的目标。二是质量有提高。划定后，全市永久基本农田中耕地平均质量等别为5.83等，城市周边范围内基本农田中耕地平均质量等别为5.54等，耕地质量有了提升。三是布局更优化。根据当地地形地貌特点，该市周边范围内划定后的永久基本农田与森林、河流、湖泊、山体等共同形成了城市生态屏障，确立了较好的城市开发实体边界，利于发挥保护优质耕地、优化城市空间格局和生态环境、控制城市无序蔓延扩张的作用。四是保护更到位。宜昌市全域共签订基本农田保护责任书1374份，设置永久基本农田保护标志997块，全面落实了全域永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”工作任务，形成了永久基本农田划定成果。

 

 

农村土地制度改革可谓四梁八柱性质的改革，是实施乡村振兴战略的核心动能，而宅基地所有权、资格权、使用权之“三权分置”又是农村土地制度改革的主引擎。浙江省义乌市，真正是吃改革饭长大的，阔步行进在改革大道上，义乌从未犹疑。

 

作为全国农村土地制度改革试点地区，义乌自改革实施以来，在守牢“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的三条底线基础上，更将实现好、维护好、发展好农民的土地权益作为其出发点与落脚点，积极推进理论创新与实践探索，在全国率先提出并确立了宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度设计，更坚持将其作为重要的突破口、主引擎来抓，系统破解城乡融合发展过程中“人、地、钱”的核心问题，让改革红利普惠农民、农村以及该市经济社会发展诸方面。在义乌，通过基层首创与近三年的改革实践，农村宅基地“三权分置”最终得以上升为中央顶层制度设计。

 

2015年3月，义乌荣膺全国农村土地制度改革试点。同年4月，该市既在全国率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度设计。随后的12月28日，义乌市北苑街道黄杨梅村村民季建中既以自家宅基地作为合法抵押，拿到了30万元贷款，成为全国利用宅基地抵押贷款的农民首例。

 

2016年4月26日，义乌市委、市政府印发了《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，明确在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权之前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让。由此，该市基本确立了宅基地制度改革中的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系。2017年6月12日，为完善城乡地价体系，建立城乡统一的建设用地市场，义乌亦建立了全国首个农村宅基地基准地价体系，并正式公布了《义乌市宅基地基准地价》。

 

截至2017年底，义乌市24家金融机构累计发放农民住房抵押贷款6763笔，贷款金额达32.23亿元，贷款余额达30.30亿元，占全国试点地区总量的1／3以上。基于宅基地制度改革中“三权分置”之顶层设计，义乌已在宅基地的取得置换、明晰产权、抵押担保、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理等七个方面进行了制度创新。在此制度框架下该市更积极推进先行先试，多项改革成果位列全国第一，不仅保障了农民的基本居住权利，更最大限度地促进了宅基地增值，增加了农民的财产性收入。

 

2018年1月，中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》（中央一号文件）提出，引导进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益，自此标志着义乌率先推进的宅基地“三权分置”已正式转化为中央顶层制度设计。

 

 

贵州省湄潭县在推进农村集体经营性建设用地入市改革、土地征收制度改革、农村集体产权制度改革、土地承包经营权流转退出、“两权”抵押、新型城镇化等改革试验过程中，探索出了一条独特的“五明五定”改革路径。

 

明成员、定主体，解决入市主体是谁的问题。湄潭县通过制定《界定农村集体经济组织成员资格指导意见》，明确了成员资格划定、取得、保留、丧失的界定标准和操作流程，切实划清农村集体经济组织成员与村民的权利与义务边界，理清集体资产享有和分配的对象。目前，成员界定工作已完成，全县40万农民被界定为集体经济组织成员。

 

明地块、定权能，扩大农村集体经营性建设用地的权能，并赋予其与国有建设用地平等的地位及相同的权能。一方面，湄潭县结合土地利用总体规划和城乡发展规划，以严格用途管制、符合用地规划为前提，对15个镇（街道）、132个村（居）进行普查，建立了底数台账；另一方面，亦从制度、政策层面赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、抵押等权能，明确“八步一公示”工作流程，结合资产来源清理权属，并将清理的集体经营性建设用地分别登记到村、大队、小组股份经济合作社，股东持股占有。赋予所有权人占有、处分、收益、分配的权利，并明确登记为集体经营性建设用地的才可入市。

 

明途径、定方式，明确了入市的路径并规范了操作流程。该县制定了《湄潭县农村集体经营性建设用地入市管理办法》，形成了6项制度、6个范本，并明确了4种入市途径、3种入市方式。与此同时，该县亦制定了《村集体经营性建设用地入市细则》《农村集体经营性建设用地整治项目管理办法》和《农村集体建设用地基准地价》，规定了具体的就地入市流程，以及详尽的调整入市流程。

 

明平台、定市场，建立农村集体经营性建设用地交易平台市场。湄潭县财政投入资金5000万元，在该县中国茶城建立了农村产权交易市场。平台建成投用后，将在引导农村集体经营性建设用地进入平台公平交易，促进城乡要素平等交易方面发挥巨大作用。

 

明比例、定分配，建立土地收益分配制度。根据《湄潭县农村集体经营性建设用地入市管理办法》和《湄潭县农村股份经济合作社经营管理制度》，建立兼顾国家、集体、个人的入市收益分配机制，合理提高个人收益。

 

截至目前，湄潭的改革已初现成效。一是增加了村级积累。通过17宗集体经营性建设用地入市，实现农村资产资源的资本化运营，使沉睡的资源变成活资产。二是促进了农民增收。通过集体经营性建设用地入市，农民不仅能从分配中获得土地财产性收入，同时，更能在调整土地中获得务工收入。三是突破了民营（小微）企业发展用地瓶颈。通过入市改革，民营、小微企业皆有地可用，破解了建设用地指标难题，盘活了农村集体建设用地资源。四是为新型城镇化建设提供了资金支持。政府能将其分享到的土地增值收益调节金投入到就地城镇化的村镇基础设施及公共服务建设中。

（原文见载《中华建设》2019年12月刊，记者 孙思）