中华建设网讯  在农村，村民用作住宅保障的用地被称为宅基地。宅基地的所有权属于集体所有，并无偿提供给村民使用。不过近些年来，由于越来越多的农村居民迁入城市，有些还购买了商品房，其拥有的宅基地便闲置在农村，长期无人居住。不仅不能带来收益，甚至财产还会贬值。

 

宅基地它的特殊性在哪儿？它是集体所有，它是按成员无偿分配的，我们不能去买宅基地，但是宅基地有偿退出和集体空闲的、闲置的那些集体的宅基地的公共空间的使用，实际上是为城市资本进到乡村去合作开发共同利用宅基地去做的休闲、旅游、农家乐。可以租，可以合作开发。

 

对于宅基地的管理，以及如何盘活利用闲置的宅基地，一直以来都是外界关注的焦点，新修改的土地管理法明确规定，要充分保障我国农村村民实现户有所居。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地、鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置住宅。

 

这些内容都涉及土地所有权人和使用权人。例如，关于集体土地入市，新修的土地法删去了非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。关于征地程序，土地法指出，县级以上政府在征地之前要与所有权人或使用权人签订协议。此外，允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。退给谁？土地法上没有说，自然资源部的人也没有说。正常的理解是：退回给土地所有权人，即村集体。

 

以上这些新修的内容都涉及“所有权人”或“村集体”。问题是：它是谁？

 

以前看过一个数字称，中国的集体土地大约三分之二是由村小组所有，其余为行政村所有。按照农业部经管司的统计，到2013年，属于村小组的土地占51.5%；属于乡镇集体经济组织的占7.3%；剩余的41%属于行政村所有。当以上这些土地法的重要内容修订指向所有权人-村小组时，是否意味着村小组的作用将因这项法律的修订而增强呢？

 

其实，所谓“集体土地入市”要能担得起维护农民的正当权利和利益的任务，需要确认的正是“集体”——所有权人/村小组的权利。没有对这种“集体”的确认及其权利的保障，集体土地很可能是被“所有权上提”到行政村，甚至到乡镇的伪集体土地，是坑农结果的集体土地。

 

允许退出宅基地亦然。如果不联系到所有权人-村小组的权利确定和增强，以及被退还的宅基地的去向，这项安排并无新意。在过去和当下的乡村，村民之间互相转让宅基地，是约定俗成的权利和规范。这种“法”从皇朝时代到民国，再到共和国的七十年，之间没有间断过。

 

这次土地法的新颖处是，允许进城农民有偿退出宅基地。但关键问题是：第一，退给谁？第二，退出的宅基地能做何用？以上提到，宅基地的所有权属于集体，即村民小组所有。因此它只能退回给村民小组。村民小组如果收回宅基地，它能做何用？再分配给其他村民？使宅基地上市？后者更有可能。可预见的图景之一是，想要退出宅基地的村民与买主，利用村小组作为名义的所有权人接收，实际上村小组只是个交易平台，实质上是私人之间进行宅基地买卖。第二种图景是，宅基地回到村小组，经过确认和登记，作为非农建设用地，由村集体上市。这里要关注的是以上提到的“所有权人-村小组”的权利确认。也就是说：宅基地是由所有权人-村小组上市，还是由行政村甚至乡镇上提所有权后上市？这是问题的关键。

 

如果集体土地的入市权和被收回的宅基地作为建设用地的入市权，能够落实到所有权人-村小组层次，那么这部土地新法确实有一些新的意义。因为这是自从二十年前推行村民自治以来，村小组的权利得到一次重新确认。当然，土地法只是针对土地问题，是以集体土地入市、征地程序规范和宅基地退出这种地权管理的内容为规范目标。它对村小组的其他角色，例如作为社区的政治和仪式性角色的面向，不可能涉及。但地权确立应当是乡村正义的根本。根本立得住，则其他问题能理顺。