中国共产党第十九次全国代表大会报告指出：“当前社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。深入准确理解“不平衡不充分”的重要判断，需要我们抓住云南省现实情况，找到云南村庄发展中的首要问题，找准未来发展方向。

1.云南省村庄规划编制背景

1.1  生态—“保护”与“发展”问题突出

生态环境是云南特殊的资源条件，高山峡谷、立体气候、山坝相间等情况构成了多样化的生态环境特征。多样化的环境特点，带来了复杂化发展情况，“保护”与“发展”问题贯穿始终。从云南省地理特点来看，简单来说，可以分为“山区村庄”与“坝区村庄”两大类型。如：山区内的村庄主要面对的是如何解决吃饭问题，如何保证生活安全的问题，如何拓展可建设用地问题，如何保护好生态问题；坝区内的村庄则是如何合理控制发展问题，如何有效避免无限蔓延的问题，如何协调好“山、水、林、田、湖”关系及各要素和谐共生问题，如何引导产业类型问题等。

村庄规划中，生态保护压力大，发展空间受限，保护红线与发展底线相冲突，是规划的首要问题。

1.2  民族—“大杂居、小聚居”的特点突出

云南有25个世居少数民族，其中有15个特有少数民族，8个人口较少少数民族。全省设有地级州市16个，其中少数民族自治州8个；设县级行政单位129个，其中少数民族自治县达29个。少数民族聚集地区呈现立体分布特征，与民族迁徙、民族交流融合等历史因素息息相关，与云南立体地形、垂直气候分布相关联。可以说，民族特征分布广、类型多、特色强。

云南本土民族文化与地方文化，是村庄规划中不可忽视的重要因素。村庄聚落空间、肌理、文脉、特征都与其民族文化、地方文化特征息息相关。突出民族特色，是尊重民族文化、保护民族文化、继承民族文化的重要手段，也是打造“千村千面”的重要实施方法。

1.3  边疆—边境线漫长，情况复杂

在全国沿边省区中，云南边境线不是临边省份中最长的，但是周边接壤国家最多、政治情况、安定因素最为复杂的一个省份。全省边境线全长4060公里，沿边分布3800余个村寨。沿边村寨不仅需要解决自身生态保护、脱贫致富的问题，更担负着“守土有责”与“国门形象”的双重作用。

沿边村寨要“固得下来”，起到固守边境的作用。因此，其规划编制中相对于常规村庄规划还需更深层次解决村庄产业优化发展、人居环境提升、风貌与特色体现的问题。

1.4  贫困—农村规划资金缺乏、质量不高

云南省村庄数量较多，且经济水平有限，大部分村庄没有意识和资金进行村庄规划的编制。基层村庄规划编制费用少，规划编制成果的质量得不到保证，任务艰巨。点多面广，历史欠账多。

缺乏相对专业的基层管理人员也是导致村庄规划难以“接地气”、难于实施的突出问题。全省乡镇一级乡村规划建设管理机构目前在编的人员一般为2人，且大部分为非专业人员，导致村庄规划编制过程中，基层管理部门提供有效技术支持非常薄弱。全省专门针对基层从事乡村规划建设管理的工作经费一年尚不足10万，专门的村庄规划编制经费和规划动态维护经费几乎为零。

近年来，得益于各方面支持，村庄规划编制工作有了较大幅度的提高。但是由于点多面广，历史欠账多，特别是由于乡村规划情况复杂，“一哄而上”的规划编制往往做不到“因地制宜”，一般采取的是“通用图则”的形式引导不同的村庄建设发展。又由于民族、文化等复杂因素，“通用图则”解决不了针对性问题，反而形成了“千村一面”的不利局面。规划编制中的“一刀切”“形式主义”问题突出。

2.云南省村庄规划编制体系的建立

2.1  云南省县域乡村建设规划的提出

2014年6月5日，住建部下发《住房城乡建设部关于做好2014年村庄规划、镇规划和县域村镇体系规划试点工作的通知》，确定在全国范围内开展县域村镇体系规划、镇规划和村庄规划的试点工作。7月25日，住建部组织召开了试点规划工作启动会，并将县域村镇体系规划调整为县域乡村建设规划。《住房城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》（建村〔2015〕187号）明确了县（市）域乡村建设规划先行及主导地位。县域乡村建设规划成为引领村庄规划编制的基础与前提。

2.2  云南省村庄规划编制体系的建立

近年来，云南省大力主推全省的省级示范村规划，要求将村庄红线保护与产业发展相结合，突出用地控制与产业引导。与以往的村庄规划相比，省级示范村规划更应侧重强调新村规划布局，实现基础设施、公共配套服务设施的完善，体现地域民族特色和产村融合等要求。并要求根据相关的扶持资金，制订针对性的规划编制要求及管理办法。省级示范村规划从编制方法、管控引导、资金扶持等方面均提出明确要求，较好地兼顾了全省村庄规划中的“发展与保护”问题。

目前云南省已经基本形成了“县域乡村建设规划—省级示范村规划”的编制体系，对全省的村庄规划方法提出了较高的要求。

2.3  “编、审、用”一体化管理工作机制的要求

新的历史时期，为了避免规划编制、规划审批、规划使用三者之间相互脱节，提高规划的权威性，落实规划的指导性，云南省提出了“编、审、用”一体化的管理工作机制，将规划编制、规划审查、规划使用三方面进行了统筹，基本实现了“规划—建成”全过程管控。

3.新时期云南村庄规划编制工作创新思路

面对新形势下的巨大挑战和具有云南特色的困境、难点，在村庄规划编制中，应重点应抓住主要矛盾。在省级示范村规划编制工作中，应分析村庄发展条件，突出生态、民族、沿边三大特色，力图探索一条适合云南社会、经济、文化的发展道路，引领村庄规划有序开展。传统的规划框架、规划方法已经不适应新形势的需要，亟待对村庄规划编制方法进行创新，适应新时代的发展需要。

3.1 “全过程化、贯穿互动”的指导思想

在以往规划实施过程中，规划编制工作仅仅作为一个技术环节，提交的仅仅是一个规划文本。根据新时期的发展需要，规划编制更要承担的是咨询、服务的工作。规划设计人员在村庄规划中应“全过程”参与，应突出其“上传下达”的作用。一方面了解基层需求，反映村民的不同要求；另一方面紧扣政策要求，将各项规定、规范及政策指引在规划编制中给予充分反应。通过规划编制的“全过程化、贯穿互动”，保证规划的领引作用及严肃性、科学性、可实施性。

3.2 “不越位、不求全”，坚持“有限、弹性”的工作原则

（1）不越位、不求全。村庄规划是为地方村民服务的，在工作中，应树立村民是村庄规划主体的原则，规划编制反映村民的诉求。“接地气”“不漂浮”是做好村庄规划编制的基本要求。同时，村庄规划也是上位政策、措施的具体反映，必须严格遵守各项“红线”与“底线”要求。

同时也应该看到村庄规划的涵盖面有限，应切实做到在有效的规划编制层级及规划所涉及的范围内反映民声、落实要求、指导建设。规划成果必须做到详略适当，在规划中分清主次，突出重点，以关注村庄规划核心内容为出发点。认真分析存在问题及特色，以问题、需求为导向，提出具体措施与方法。

（2）有限度、有弹性。省级示范村要求的“规划—建成”全体系服务，针对编制对象有限的空间与时间，需突出分层次、分内容、分重点地有限度规划及弹性指导。

总体规划部分以解决村庄总体发展的空间布局、产业引导及项目位置及市政设施等核心内容为主，主要起到引导、控制作用。

涉及近期建设投资、风貌引导、村庄安全等内容其规划编制的深度应达到修建性详细规划深度要求，对项目定位、建设规模及投资强度起到具体指导作用。

对给水、排水、环境卫生等市政基础设施及村民活动室、停车场等基层公共服务设施达到可以指导施工建设的要求。

3.3全阶段统筹不同技术力量参与的组织模式

以村民为主体的村庄规划，需将各方力量进行整合。但是从以往经验来看，村民不懂“专业”，无法表达自己要什么；管理机构不能时刻跟踪，对村民的诉求反应“滞后”；社会机构缺乏与村庄沟通的桥梁。在此情况下，以规划编制作为中间纽带集合各方力量，紧扣村民诉求、传达政策指导要求、协助社会力量、监督建设实施、评估规划管理，真正做到“全过程组织”及“全方位统筹”，增加规划的权威性，发挥规划的引领作用。

3.4建立“问题导向+村民诉求”的规划编制机制

规划编制阶段，强调以问题为导向，切实分析现阶段地方村民的实际需求，规划编制以解决问题为主。

从规划实践来看，在现场调研初期即应建立“村民问卷表—实地踏勘—入户调查访谈”的现场踏勘及现场资料收集机制，保证规划切实能够满足村民诉求，体现乡村建设要求。规划审查阶段，将规划成果中附带的基础资料汇编、村民意见征询表、问卷调查情况、村庄座谈会等资料作为评价依据。切实维护规划的权威性，避免随意改动既定规划。

3.5规划统筹各项建设，强化规划的指导实施效果

村庄规划重在统筹，最终通过建设项目给予落实。乡村规划应突出规划的整合性，通过规划达到统筹各项建设，整合各方面资金，避免各管理部门及项目实施部门的条块分割，各行其是。在规划编制中，通过建立村庄实施项目一览表、投资计划表、责任表等，对涉及村庄建设的各类项目进行整合。对投资主体、投资规模、建设地点、工期、单价等有清晰、明确的计划，达到具体落实的任务。

（来源：县乡科）