《中华人民共和国行政处罚法》规定，综合行政执法是指“相对集中行政处罚权制度”，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要将若干个有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由同一个行政机关统一行使。时任国务院总理的朱镕基曾经也说过：“要明确划分部门之间的职能分工，一件事情只能由一个部门去办，不能彼此交叉、权责不清，坚决克服多头管理、政出多门的弊端”。

二.县级城市管理综合行政执法现状

（一）县级城市管理综合行政执法机构及人员分工情况

各县级的城管执法机关隶属于县级人民政府,并根据实际情况对县级人民政府所属的各个乡、镇、街道设置派出执法机构，报请县级人民政府批准。县级城市管理行政执法局来负责管理本县城的有关综合行政执法工作。党组织书记、局长负责主持局党组、行政全面的工作。工会主席、城管行政执法大队协助分管行政执法、行政处罚、城市建设打非治违联合执法、行政许可、行政审批、政务公开和政务服务等工作。内设相关职能科室，如：办公室、法制科、综合业务协调科、指挥中心、后勤保障科、行政许可科等，其他职能科室负责所属范围内的工作。

（二）县级城市管理综合行政执法工作职能和范围

县级人民政府、城管执法机关应当谨慎、合理使用执法力量，不得安排执法人员从事和城管执法无关的工作。城管执法机关行使城乡规划管理方面、市容环境卫生管理方面、城市绿化管理方面、市政管理方面、公用事业方面、风景名胜区方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权。城管行政执法工作应当由城管执法机关具备资格的行政执法人员实施，不得委托其他组织和个人实施，不得安排临时工作人员从事执法工作。

（三）县级城市管理综合行政执法应当遵循的原则

城管执法机关应当严格按照法律、法规规定的职权、内容和程序实施行政处罚，在这过程中要遵循：第一，处罚公正、公开原则，即在处理事情的过程中，要向社会公开处理的经过、结果，不能徇私舞弊，要站在公平的角度看待问题；第二，处罚与教育相结合的原则，即在对犯了错误的执法相对人进行了适当的处罚之后，还要加强对他的后续教育，保证他能够认识到错误并能谨记于心，吸取教训；第三，保障当事人合法权利原则，即在执法的过程中要尊重执法相对人的相关权利，如：陈述、申辩、听证等权利。

三.县级城市管理综合行政执法面临的困境

（一）城市管理行政执法体系不健全，相关法律法规尚不完善

城市管理综合执法法律体系不健全，在城市管理综合执法的程序使用中欠缺规范、城市管理综合执法体制和监督机制还不健全等都是现在很多城市管理综合执法面临的主要问题。针对城管综合执法制定的法律和行政法规不够细化，队伍的法律地位不明确，造成在执法的过程中的合法性受到质疑。同时，也没有出台统一的城管执法的决定，来对城管的体制、编制、执法权限和工作机制作出明确的规定。随着城镇化的发展，城市管理行政法规的建设滞后于城市的发展，使得城市管理面临一系列难以解决的困难。没有法律的支持与保障会让很多的执法相对人和执法人员钻空子，对城市治理的进一步推进产生阻碍，还会损害法律的尊严，影响了政府的正面形象。

（二）城市管理系统内部各职能部门联动性差，职级管理混乱

在全国各县市并没有设立一个专门的管理部门来指导城管综合执法部门，造成职级管理混乱。除了在市容卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通管理等方面有行政执法权外，还要在必要时候兼顾其他部门的行政执法活动。相关的职能部门与城管部门之间的职责边界模糊，相互之间的联动性较差，这在一定程度上给行政执法机关带来越权执法或者执法不作为的双重履职风险。还存在执法编制少，执法效能弱化的现象。相关职能部门把执法权划分给城管部门后，并没有增加相应的编制，这在一定程度上加大了城管执法人员的执法压力。

（三）城市管理人员整体素质不高

大多数的城市虽然都设立了城市管理综合的执法队伍，但在城市管理具体的执法过程中出现了大量的问题，可以说行政执法人员的素质不高在一定程度上制约着相对集中行政处罚权制度的进一步落实。这些问题都会使得当事人与执法人员产生误会，引起误解，造成冲突。城市管理者普遍受教育程度不高，修养不够，城市管理者单位正式工少，导致临时工不经过培训就进入工作，放眼望去城管队员多数是社会无正当职业，学历低的工作人员。大多城市在城管人员的入口关上疏于管理，致使许多不具备任职资格和条件者也混迹其中，有些地区城管执法队伍手段粗暴，方式单一，不能正确定位自己的角色，反而认为自己高于百姓，大于百姓，总是趾高气扬，居高临下。这些聘请人员大多素质不高，更无国家正式工作人员的带领及监督，这样势必会影响城市管理的执法效率，无法做到依法办事。

（四）城市管理效果评价不开放

作为传播社会正能量的媒体，没有起到一个正向舆论的作用。对城管执法人员永远带有一种敌视的态度。对于城管人员的采访多是负面的，在一定程度上加剧了城管执法人员与社会大众之间的矛盾。在城管部门与群众发生矛盾时，都会把责任推到执法部门的身上，断章取义地剖析事件的经过与结果，没有真正考虑到行政执法的严肃性和某些群众屡教不改、知法犯法的问题，一味偏向弱势群体。之所以会出现这些问题，还在于群众与城管执法部门之间缺乏良性的沟通，对城市管理的效果缺乏相应的沟通反馈渠道。如果城市管理能够将执法效果进行开放评价，接受群众的意见与反馈并且双方互相理解，那么城管执法过程中就会少一些悲剧，多一些温情。

（五）部分执法相对人法律意识淡薄、屡教不改

随着城市化进程的加剧，很多的农民进城务工。很大一部分的农民接受的教育非常至少，受到知识、技能、资本的限制，很多人流落街头、占道经营、非法经营。他们的社会公德意识和法律知识的匮乏都会造成违反城管法规的结果。还有的人员明明知道违法，还要一而再地触犯法律，就是为了一己私利。利用恶劣的手段制造事端，出现了矛盾，大多数的市民倾向于站在违法者一端，从而激化俩者的矛盾，最终出现暴力抗法的现象。

四．解决县级城市管理综合行政执法困境的对策建议

（一）健全城市管理行政执法体系，明确分工机制

县级人民政府要向比较发达的城市借鉴相关经验，比如上海、武汉、广州等城市，这些城市用地方性法规的形式确定了城市管理的范围，根据自己城市的特点因地制宜地细化了城市管理的标准。同时，全国或者省级城市也要在机构设置、公权分配人员编制、职能范围等方面完善立法，确保城管执法能够有法可依，让他们有执法的权威性和独立性，来进一步维护城市管理的秩序。此外，还要明确城管执法机构各职能部门之间的权、责、利，划清边界、明确职责。比如将市容环卫、市政公用、城市规划、园林绿化等方面现行的法律法规规章规定的各专业管理部门行使的执法权，由专业的管理部门委托给综合行政执法机构行使，维持综合行政执法机构的合法性与权威性。还要加强各职能部门联动，及时沟通与交流，实现资源共享，形成相互协调、分工明确、齐抓共管的城市治理大格局。健全城市管理行政执法体系，明确各部门分工机制，让行政执法人员有法可依是解决目前综合行政执法困境的基础。

（二）做好城市管理相关法律法规的普法工作，让群众心中有法

城市管理相关法律法规的普及工作要从孩子抓起，发挥学校的作用，在学校开设相关的城市管理的法律知识，让学生带法回家，家长孩子共同学习.定期开展普法专项活动，用典型行政执法案例进行教育，正确引导群众用法律武器保护自己。现在社会是互联网时代，利用互联网宣传的速度会更加快。利用微信、qq等社交网络，政府设立专门城市管理综合行政执法网站进行宣传。在车站、商场等公共场所粘贴标语等，贴近生活，使法制宣传更有针对性。利用流动车载广播，电影，以图片，音像等方式把城市法律知识传播到各家各户。还要不断培养一线执法人员的法律意识，以及执法人员贯彻党的路线方针政策和服务群众的能力，政府人员要和群众紧密连接，为党和政府的城市管理工作创造一个和谐稳定的法制环境。只有让城市管理相关的法律法规深入人心，拉近行政执法与市民之间的距离，才能让群众知法、守法、用法，进一步确保城市管理工作低成本、高效率的进行下去。

（三）提升城市管理行政执法人员的整体素质，提升执法水平

城市管理最终管理的还是“人”，也需要“人”来管理。在城管人员的招聘方面，要提升执法人员的准入门槛，招收一些专科以上学历毕业生来充实执法队伍，要求要有较高的觉悟与素质，忠于党，忠于人民，忠于法律。在业务培养方面上，要定期对执法人员进行训练，还要包括素质拓展活动，加强团队合作的能力可以采用与高校合作的模式来开办综合行政执法人员培训中心，不断增强执法人员的安全意识和防范技能。严禁滥用职权、超越职权或者违反规定进行执法办案。还要狠抓勤政廉政建设，树立执法为民、服务为民的城管形象。定期对执法人员进行考核，不断进行知识、技能的更新，增强执法的能力。

同时，要进一步提升执法的水平，还要提供必要的经费保障和执法装备。要警察队伍，同时运用科技化建设、信息化的手段来提升城市管理的治理水平,可以用现代化手段解决的问题尽量解决，避免一些不必要的矛盾发生。此外，还要建立暴力抗法的预先控制机制、应急处理机制和事后保障机制，让执法人员不再有后顾之忧，从根本上保障执法人员的人身安全。

（四）进行精细化管理，改善行政执法环境

可以效仿北京城管部门开展的“事前布控、非现场执法、联合执法”的新模式，来进一步减少执法的矛盾。要充分考虑到城市的功能定位、城市规划、交通情况、人流密集度等要素，制定城市管理管控的标准，实行精细化管理，正如习近平总书记所说的“城市治理要像拿绣花针来一针一针地绣”。还要精细地明确城管执法的权责范围，实现科学定位城管职能，对于非法营运、户外广告、无照经营等行政管理的执法活动要统一划归城管部门。综合行政执法人员在执法的 过程中要坚持法定性原则、效率性原则、人性化原则和柔性原则。进一步更新执法观念，学会走精细化管理之路，坚持疏堵结合，才能起到应有的执法效果。同时，还要进一步进行城市规划，完善基础设施建设。基础设施建设要跟上城市的发展，不再与环境污染、城市噪音、违章建筑，也就会减少综合行政执法工作的部分难题。

（五）加大对城管执法的正面宣传，加强“社会共治”

媒体要起到弘扬社会正能量作用，要有最起码的“媒体人”的形象，有最基本的职业素质。要在政府与群众之间搭建一条良性沟通的桥梁，善于化解俩者之间的误会，起到“调和剂”的作用。在对相关执法案件报道的同时，要站在中立的角度看待问题，不偏向任何一方。对看到的、听到的所有材料都要进行甄别、分析，再做出相关的报道。还要加大对政府，对城管执法执法人员的正面宣传，让群众相信党、相信政府是全心全意为他们服务的。

此外，还要重视“社会共治”的力量，重视群众的力量，可以成立“城市治理委员会”，由城管综合执法领导牵头，组织成员、市民代表、专家学者等各方来组成执法决策队伍，保障执法决策的科学性，提升市民参与城市管理的积极性，发挥主体作用。运用“柔性执法”、“人性化”执法的方式来进行执法，通过调研对生活贫困的群众进行帮扶，协调相关的扶贫等部门在对市容影响不大的地方建立便民集市，让这些小商贩在集市里进行经营，这样既可以降低对城市的影响，还能够解决农民工就业的问题，有利于双方关系的建立。群众还要加强对综合行政执法人员的工作监督，畅通市民举报渠道，比如说：秘密热线电话、邮箱等，对举报的市民的信息进行保密并提高奖励。

五．结语

综上所述，促进城市经济和社会协调发展的基础性工程之一就是城市管理。城镇化的步伐日益加快，城市规模急剧增大，随之而来的是县级城市管理综合行政执法出现了一系列的矛盾。面对困境相关各部门要努力改善，国家和省市政府要加强对城市管理综合行政执法方面法律法规的完善与修补；县级城市管理部门要对执法人员的准入、培训等方面严格要求，提升执法人员的整体素质。运用“精细化管理”、“精细化执法”和“社会共治”的思想来进行工作，不断更新执法观念，运用“人性化执法”、“柔性执法”的模式；媒体也要加大对城市管理相关部门执法工作的正面宣传，起到“调和剂”的作用，还要做好对社会公众相关法律的普及的工作。城市治理者也要兼顾城市的“里子”与“面子”，加快进行基础设施建设，完善交通线路规划。相信通过各方的努力一定会使县级城市管理综合执法的工作更加深入民心，为进一步构建社会主义和谐社会贡献力量。