世界城市发展的历史表明，各国城市建设大体都经历3个发展阶段，即大规模新建阶段、新建与维修改造并重阶段以及对旧建筑更新改造再利用阶段。

开市贸易、筑城营商、建房安置产业工人、新城迭起，随着我国城市发展，在新城建设一路高歌猛进的同时，见证工业时代起步、市场经济转型等发展历程的一批住宅小区也渐渐“肌体”老化。街老、院老、房老、设施老、生活环境差成为老旧小区常见的“四老一差”标签。

随着社会发展日新月异，公众生产生活方式变化显著，旧城区软硬件难堪新任，保障人民对美好生活的向往，以老旧小区改造促城市更新迫在眉睫。

全面部署 周密安排

党中央、国务院高度重视城镇老旧小区改造工作。李克强总理在今年《政府工作报告》中对城镇老旧小区改造工作作出部署，又在6月19日主持召开国务院常务会议，部署推进城镇老旧小区改造工作。

住房和城乡建设部会同有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，扎实推进城镇老旧小区改造工作。

住房和城乡建设部副部长黄艳在国务院新闻办举行的政策例行吹风会上表示，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。经过摸底排查，各地上报需要改造的城镇老旧小区有17万个，从调查和各地反馈看，加快改造城镇老旧小区“群众意愿强烈”。2017年年底，住房和城乡建设部在厦门、广州等15个城市启动了城镇老旧小区改造试点，截至2018年12月，试点城市共改造老旧小区106个，惠及5.9万户居民，形成了一批可复制可推广的经验。

试点城市的实践证明，城镇老旧小区改造花钱不多、惠及面广，不仅帮助居民改善了基本居住条件，切实增强了人民群众的幸福感、获得感、安全感，也是扩大投资激发内需的重要举措。城镇老旧小区改造工作已上升到国家层面，这既是一项民生工程，也是有效的稳投资举措。同时还可以通过外部环境和基础设施改造、服务设施健全，拉动居民改善自家室内设施，既保民生又稳投资同时拉内需，一举多得。

老旧小区一定程度上保留和延续着我国住宅建筑历史的“时间轴”。对旧建筑的改造与再利用，既实现了其经济价值的转换，又体现了其文化价值的延续，是节约成本和城市更新不可或缺的基本手段。而且，在不破坏城市文脉和城市肌理的条件下，可以有效地完善城市服务机能，增强城市发展的历史厚重感。

近日，上海市委副书记、市长应勇在上海虹口、静安、黄浦调研旧改工作时指出，要深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神，坚持以人民为中心的发展理念，以更高站位思考谋划，不断创新思路方法，着力破解“留、改、拆”难题，闯出一条加快推进旧区改造与保护历史风貌的新路，切实改善市民群众居住条件，持续提升城市品质。

标准指导 系统改造

老旧小区不应被遗忘，但改造工作面广量大，改什么、怎么改、改后如何建立长效管理机制，考验城市治理水平。

所谓城镇老旧小区，主要是指建成时间较长、市政配套设施老化问题突出、公共服务缺项较多的住宅小区。老旧小区改造，不仅是小区居民的心头大事，也是现代化城市及社区治理的一大“心病”。

外墙斑驳脱落，窗户老旧保温隔音效果差，电线杂乱分布，管网破旧，上下水、煤气等设施缺失或老化严重；此外，许多老旧小区不仅缺失养老、抚幼等公共服务，机动车和非机动车的存放等也普遍存在问题；物业管理匮乏，公共环境普遍较差，道路破损、私搭乱建等影响着住户的正常生活需求。一方旧宅之下，衣食住行掣肘，人民群众日益增长的美好生活的向往得不到更加充分的实现。

全国不少城市的老旧小区都面临诸如此类的状况，不少居民都期望能够通过老旧小区改造来改善居住环境。目前全国需改造的城镇老旧小区量大面广，改造情况各异，任务繁重，在确定改造项目、技术方法、标准要求等方面，迫切需要技术标准的规范和指导。

日前，由中国城市科学研究会主编的团体标准《城市旧居住区综合改造技术标准》（以下简称《标准》）在北京正式发布，已于2019年8月1日实施，这是我国首个针对旧居住区综合改造的团体标准。

《标准》提出了旧居住区综合改造应遵守的基本准则和应进行的改造项目及技术标准，具体内容涵盖室外环境、道路与停车、配套设施、房屋、建筑结构、建筑设备6大类20项改造内容，并以“优选项目+拓展项目”的选择模式，分类引导规范各类改造内容。

老旧小区改造是一个综合性系统工程。在前期规划阶段，需评估到底什么样的居住区需要改造。评估工作主要围绕居住区的公共区域以及建筑房屋的本体两大方面展开。其中，居住区的公共区域存在的问题主要包括缺乏公共空间、绿地面积严重不足、排水不畅易产生内涝积水、道路不满足消防、市政管线及附件破损老化等；建筑房屋的本体主要包括屋面存在渗漏、主体结构安全可靠性能和围护结构保温防水性能不满足相关标准、排水、电气等老坏破损等八个大方面。

老旧小区的改造内容首先是保基本的配套设施，比如水、电、气、路等市政基础设施的维修完善，垃圾分类设施的配套和加装电梯；其次是提升类的基础设施，包括公共活动场地，有条件的地方配建停车场、活动室、物业用房等；最后是完善公共服务类，包括完善社区的养老、抚幼、文化室、医疗、助餐、家政、快递、便民、便利店等设施。

需要注意的是，对老旧小区的改造并不只是粉刷墙面、添置电梯等单一设备的工作，而是由表及里、从硬件到软件、从物态换新到生态营造的系统性工程。

城镇老旧小区改造涉及面广，是一项系统工程。做好老旧小区改造，需破解三个难题：一是建立多元化融资机制，加大改造资金筹集力度；二是地方加强统筹协调，强化基层组织建设，发动小区居民通过协商形成共识，积极参与老旧小区改造；三是在改造中因势利导，同步确定小区管理模式、管理规约及居民议事规则，同步建立小区后续管理机制。

多方聚力 共同缔造

为进一步全面推进城镇老旧小区改造工作，住房和城乡建设部下一步将重点做好五项工作：一是抓紧摸清当地城镇老旧小区的类型、居民改造愿望等需求，在此基础上明确城镇老旧小区改造的标准和对象范围。二是按照“业主主体、社区主导、政府引领、各方支持”的原则，在城镇老旧小区改造中积极开展“美好环境与幸福生活共同缔造”活动，加强政府引导和统筹协调，动员群众广泛参与，保证改造工作顺利推进、确保改造取得预期效果。三是积极创新城镇老旧小区改造投融资机制，包括探索金融以可持续方式加大支持力度，运用市场化方式吸引社会力量参与等。四是在城镇老旧小区改造基础上，顺应群众意愿，积极发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务。五是推动建立小区后续长效管理机制。

经过多地调研实践表明，老旧小区改造工程牵系千家万户，在老旧小区改造的计划制定、资金统筹、综合协调等环节也遇到了不少难题。居民意见、老旧设施更新、资金筹集渠道等是多地面临的共性问题。

老旧小区改造不是简单的推倒、拆除、重建的更新，要平衡好政府、企业、民众三者的需求和利益，多个利益方“公要馄饨婆要面”等矛盾不可调和、居民意见不统一常阻滞着改造工程的顺利进行。“因历史遗留原因，老旧小区地面及楼顶有较多违建，施工队拆除时，常遭到居民反对。”南京市相关部门负责人说，加装电梯更是如此，不同楼层的业主诉求不同，很难达成一致的意愿。很多老旧小区没有电梯，对于生活在高层的居民很不方便，但对于住在低层的居民而言，对电梯没有需求，甚至觉得加装电梯反而占用了公共空间，所以，如何说服一栋楼的居民全部同意，不同楼层的住户如何分摊安装费用，都是现实难题。

“三线”整治一直是改造中难啃的“硬骨头”。“管线混乱是旧城普遍现象，一般而言，迁改费用由各管线单位分摊，但由于这些单位多为垂直管理，协调难度大。”广州市住房和城乡建设局有关负责人说。为此，广州出台“三线”整治专项工作实施方案和技术规程，明确整治牵头模式、技术规范及费用分摊方式。

同时，改造需要大量的资金投入，由此带来一个现实问题——到底谁来负担改造的资金支出？

各地也纷纷展开探索和实践。为持续推进老旧小区改造，广州等地探索建立“以政府投资带动企业、居民共同出资”的资金筹措机制。对于水、电、气等基础配套设施，由财政专项资金加以保障；对于提升类项目，则鼓励居民通过自筹、房屋维修基金等渠道筹集部分资金。

老旧小区改造远远不是一个建设工程，更多的是一个社会治理、基层组织动员工作，需要发动老百姓(603883)共谋、共建、共管、共评、共享。在这过程中，政府要加强政策支持，引导发动居民积极参与。

应勇表示，推进旧区改造关乎民生改善和百姓福祉，与城市品质提升以及上海长远发展密切相关，要遵循“应留的必须留，该改的全力改，当拆的加快拆”的原则，加快推进今年剩余旧区改造项目，加快无卫生设施的各类老旧住房改造，全力解决群众“拎马桶”问题，着力改善群众居住条件。

为破解旧区改造瓶颈问题，要探索各种保护方式和改造方式，进一步细化完善工作方案，多渠道改善居民居住条件，多途径保护城市肌理，切实传承好历史文脉，留住城市记忆。要完善配套政策措施，统筹运用各类资源，鼓励各类社会资本共同参与，形成加快推进旧改任务的合力。

城市更新是一个永恒的话题。随着城镇化不断推进，每个城市都逐渐形成了老城和新城并存的格局，新城建设一路高歌猛进、新楼盘拔地而起的同时，老城区、老旧小区在逐渐老去。老旧小区在肌体老化的同时，城市中心尤其是一线城市中心新增土地处于稀缺的状态，城市未来的发展需建立在对现有建筑的升级改造更新之上。在此基础上，盘活老旧小区等存量建筑、为物业资产的增值保值提供保障、推动城市更新成为城市发展的新增长点。