中华建设网讯  城市管理随着城市的形成应运而生，城市管理也当顺应城市的发展需求因时而异。如今我国开始进入城镇化较快发展的中后期，在现代化的城市建设进程当中，如何实现“城市让生活更美好”的希冀，亟需解决的是城市管理的“短板”问题，提高城市管理现代化水平，既是城市现代化建设和发展的内在要求，也是促进城市现代化建设和发展的内在动力。

城市发展催生城市管理现代化变革

1978年“改革开放”时期中国城镇化率约为18％，2016年末我国常住人口城镇化率为57.35%。改革开放以来我国的城镇化进程规模空前，速度惊人，城市工作的复杂程度今非昔比。我国有一半以上人口生活在城市，城市环境好坏与否城市竞争力的强弱，既要靠建设，更要靠管理。管理工作跟不上，城市功能和形象都会大打折扣。

要想实现我国国家治理现代化，解决好城市治理问题十分关键。党的十八届三中全会决定把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，提出了“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求。

2015年的中央城市工作会议中就明确指出，在“建设”与“管理”两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决城市病等突出问题。

2015年12月底，《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》印发，这是新中国成立以来中央层面首次对城市管理执法工作做出全面部署。

根据部署，到2017年底，实现市、县人民政府城市管理领域的机构综合设置。到2020年，城市管理法律法规和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，保障机制初步完善，服务便民高效，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。深入推进执法体制改革、改进城市管理工作是一项战略性、全局性、系统性工程，需要立足全面和长远统筹谋划。《意见》共8条、36款，明确了深入推进执法体制改革和改进城市管理工作的指导思想、基本原则和总体目标，并从理顺管理体制、强化队伍建设、提高执法水平、完善城市管理、创新治理方式、完善保障机制等方面，系统提出了改革的主要任务和具体措施，并部署了组织保障和落实机制。

为全面贯彻落实《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》精神，加强城市管理执法队伍建设，2016年11月，国家住建部印发《全国城市管理执法队伍 “强基础、转作风、树形象”专项行动方案》，该《方案》为加强全国城市管理执法队伍建设，提升城市管理和服务水平提供了行动规范。

2017年3月30日，住房和城乡建设部发布《城市管理执法办法》，《办法》从执法范围、执法主体、执法保障、执法规范、写作与配合以及执法监督等六方面，全方位地对城市管理执法活动进行了规范。《办法》还明确城管执法制服、标志标识应当全国统一，由住建主管部门制定式样和标准。到2017年底，实现执法制式服装和标识统一。住建部、财政部已公布统一的城市管理执法制式服装和标志标识。城市管理队伍的统一着装，绝不仅仅是换个形式，更不是福利待遇，其根本目的是要通过统一服装制式，进一步推进规范执法、文明执法，建设一支管理精细化、执法规范化、服务人性化的城管队伍，更好地为城市发展和民生服务。

2017年11月的住房和城乡建设部在全国城市管理工作现场会上曾提出，在城市执法体制改革和管理方面，已取得“破解多头执法问题”等进展。同时，要求加大城市执法体制改革推进力度；改进城市管理和服务；构建共建、共治、共享的城市治理新格局。倪虹指出，新时代对城市管理工作提出了新要求、赋予了新使命，加强城市管理工作，提高城市的承载力、包容度和宜居性，事关增进人民群众获得感、安全感和幸福感。

党的十九大报告强调，要“打造共建共治共享的社会治理格局”“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。随着我国城镇化的快速推进，城市管理已经成为社会治理的一个重要方面。
 

共建共享开创城市治理新格局

城市是人群、机构、资源和财富的积聚之处,也是问题、矛盾、风险和危机的积聚之处,城市管理水平关乎民生、发展、宜居,集中体现城市政府的行政能力。狭义的“城市管理”,也常表述为“城管执法”,是针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题,对占道经营、污染环境、妨碍邻里等问题行使街头执法权的行为,具有鲜明的地域特色。最广义的“城市管理”,也被称为“城市治理”,是对城市管理最宽泛的认知,它强调多主体共治的作用,认为城市管理主体不仅是政府,社会团体、公私企业、自治组织、市民也应在城市管理中发挥积极作用。

十八届三中全会以来，“治理”一词逐渐取代了“管理”。习近平总书记强调，要健全城市管理体制，提高城市管理水平，尤其要加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理，推进城市管理目标、方法、模式现代化。这为城市的现代化治理指明了方向，明确了思路。

随着我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展，经济结构深刻变革、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、社会结构深刻变动，社会治理面临的形势环境变化之快、改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多前所未有，给社会治理提出了一系列新挑战、新要求，迫切需要我们进一步加强和创新社会治理，努力打造共建共治共享的社会治理格局。

2015年中央城市工作会议提出，“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力”；2016年《中华人民共和国第十三个五年规划纲要》提出，“创新城市治理方式，改革城市管理和执法体制，推进城市精细化、全周期、合作性管理”；2017年第十九次全国代表大会明确指出，“从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。到那时，我国经济实力、科技实力将大幅跃升，跻身创新型国家前列；人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；社会文明程度达到新的高度，国家文化软实力显著增强，中华文化影响更加广泛深入；人民生活更为宽裕，中等收入群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐；现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序；生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”。

中国城镇化加速过程中，城市承载功能越来越多，原有管理模式已不能适应发展需求。在过去的城市管理工作中，由于部门分工过细，职责交叉、各自为政、推诿扯皮等问题突出。

如何化解这些城市问题成为难题。在这一背景下，城市治理日益成为整个社会非常关注的问题。我国城市治理重点是服务、共享、融合。城市治理作为多元主体共治行为，需要政府、市民、企业、社会组织、社区组织等共同参与，打造共建共治共享的城市治理新格局。

从城市管理走向城市治理，是国内外城市管理发展的共同趋势。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》还从引入市场机制、推进网格管理、发挥社区作用、动员公众参与、提高文明意识等角度，提出推动形成多元共治的城市治理模式，逐步形成现代城市治理体系。

习近平2017年3月5日在全国人大十二届五次会议上海代表团审议时强调，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理，必须适应城市发展。要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。

精细化无疑是城市治理的发展方向。以城市治理网格化、信息化为抓手，通过统筹政府、社会、市民三大主体，厘清“为谁治、谁来治、和谁治”三个层面的问题，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设治理工作，实现城市共同建设、共同治理、共同分享。

党的十九大开启了新时代城市治理的伟大征程，“共建共享”理念开创了城市治理新格局。城市治理和城市管理最主要的差别就是主体的变化，城市治理强调社会力量参与管理，可以说城市管理向城市治理转型是中国城市管理向前推进的必由之路。城市治理体现了“共建共享的”管理理念，进而实现人民城市人民建，人民城市人民管。

探索城市治理创新模式

城市治理能力是衡量新型城镇化发展水平的重要标志之一，习近平总书记在中央城市工作会议上指出，要“完善城市治理体系，提高城市治理能力”。我国正在经历世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，并逐步实现由城市管理向城市治理的跨越。近年来，数字城市、感知城市、无线城市、智慧城市等新概念层出不穷，“互联网+”正在付诸实践，这为解决城市治理的难点和痛点提供了难得机遇。

大数据的发展为城市治理提供了新的工具和手段，在城市治理中的作用越来越明显。全球已有很多国家将大数据上升为国家战略，中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中明确提出要实施国家大数据战略，把大数据作为基础性战略资源，全面实施促进大数据发展行动，加快推动数据资源共享开放和开发应用，助力产业转型升级和社会治理创新。

智慧城市对当前经济转型发展、城市职能管理优化起着重要的推动作用，同时在面向大众提供智慧服务方面前景广阔，促使人与城市更加协调。智慧城市是基于物联网与城市数字化的现实世界与数字世界的融合，大数据的运用在智慧城市建设中起着引导性与决定性的作用。近年来，全国各地纷纷推出“数字城管”提升城市管理水平，把城市管理向现代化、信息化、规范化、法治化推进，在“以人为本、服务至上”的基础上，引进先进科学技术，加快城市数字化建设，向“智慧城市”转型升级。

2004年，北京东城区首创“网格化城市管理新模式”，被国家住建部界定为“数字化城市管理”实践并大力推广，全国各地积极响应；2005年8月，国家住房和城乡建设部召开专题会议，安排部署网格化城市管理试点及推广工作。据住建部最新统计，截止2017年7月份，全国通过住建部验收的数字化城管试点城市达45个，江苏、浙江、河北、北京、上海、天津、重庆等12个省市已实现地级城市全覆盖，已有251个地级以上城市实行了数字化城市管理，占全国地级城市数量（343个）的73%（经济发达的中东部地区已占95%以上）；全国356个县级市、1220个行政区、1580个县中，已有146个县级市、854个行政区和332个县实行了数字城管，分别占全国数量的41%、70%和21%。

     2015年，《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）强调指出，要“积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化，到2017年底，所有市县都要整合形成数字化城市管理平台，综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，拓展数字化城市管理平台功能”。

    2016年5月19日和2017年6月30日，中共山西省委、山西省人民政府先后印发了《山西省开展城市执法体制改革改进城市管理工作推进方案》和《深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》，明确提出“加快推进城市管理数字化，到2017年年底，各市、县（市、区）都要整合形成数字化城市管理平台，整合城市管理相关电话服务平台，加快数字化城市向智慧化升级，推进智慧城市创建工作”。

2016年11月，住房城乡建设部城市管理监督局发布《关于推行城市管理执法全过程记录工作的通知》，其中强调推进城市管理信息化建设，积极利用大数据、云计算、物联网等信息技术，结合数字化城市管理平台建设和办公自动化系统建设等，探索成本低、效果好、易保存、不能删改的音像记录方式，提高执法记录的信息化水平。做好执法文书和视音频资料的管理和存储，逐步实现与数字化城市管理信息系统关联共享。

    数字化城市管理在城市管理中发挥着重要的作用，关键在于数字。其有利于提高城市管理效率。在城市规模不断扩大、城市管理难度不断加大的情况下，数字城管有效克服管理职能交叉，将相关单位部门资源进行有效整合，发挥协同效应。有利于降低城市管理成本。数字城管能够有效促进市政、规划、环保、园林、市容、执法等部门力量共同参与，改变各部门独立奋战的局面。有利于创新城市管理模式。借助标准化的管理流程和工作模式，依托网格巡查员实现城市管理区域无缝拼接，消除了城市管理盲区，实现城市管理流程再造和制度重构；有利于调整城市管理体制。通过信息资源共享、协同办公等方式，打破“小城管”模式，建立“大城管”格局，从制度上解决了部门之间职责不清、多头管理、推诿扯皮等问题。

推进城市治理体系和治理能力现代化，顺应新时代人民对美好生活的新期待，顶层设计通过综合运用经济、行政、法律、科技、文化等手段，构建权责明确、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市治理体制，打造共建共治共享的城市治理新格局，从而向实现人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的解决更近一步。